对《旅游法》的几点浅显认识

 

                                                                                 刘为民

 

     

 

      《中华人民共和国旅游法》已由十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于2013年4月25日通过,并于2013年10月1日起施行。《旅游法》的颁布实施,对旅游业而言,是一件具有里程碑意义的大事。它对保障旅游者与旅游企业的合法权益、促进旅游产业的发展、规范旅游市场的经营秩序必将产生长足深远甚至是革命性的影响。

 

       早在上个世纪八十年代初期,国务院相关部门就着手起草旅游法。1998年,旅游法曾被列入七届全国人大常委会的立法规划。但是,改革开放初期,我国旅游产业的发展尚处在初始阶段,各方对旅游法的地位、作用、主体关系、旅游者、旅游企业等等重要问题认识尚不一致。可以说,当时的旅游业发展状况决定着旅游立法工作的时机尚不成熟。改革开放三十年,我国旅游业取得蓬勃发展,已经成为国民经济的战略性支柱产业,现行法律法规远远不能满足我国旅游业的发展需要,不能有效调和参与旅游活动各类主体之间的矛盾。正是在这个社会背景之下,通过各方的努力,旅游法终于在三十年后的今天正式颁布。很多人将其描述为“三十年磨一剑”,实不为过。

 

       旅游法立法之前,从广义的旅游法角度来说,效力等级最高的就是《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》三部行政法规。且后两部行政法规均是上个世纪颁布,其它的就是一些效力等级较低的部门规章、地方性法规。作为一名法律工作者,在为旅游企业提供旅游法律服务过程中,深感我国旅游业的立法存在效力等级低、适时性差、以政策代替法律等等令人困惑的诸多问题。直观地从一个侧面来说,司法实践中,部门规章很难作为审判机关裁判案件直接援引的法律依据,导致很多涉旅案件很多时候无法可依、无法可引,甚至,同类案件在全国各地法院出现截然不同的判决结果的情况发生。这些都是旅游法出台之前,本人工作中亲身体会或是亲眼目睹的现实情况。从笔者十多年来为旅游行业提供法律服务的工作实际出发,笔者认为,旅游法的内容最起码表现出以下十个方面的“亮点”。

 

       一是明确政府职责职能。规定了政府在公共服务、统筹规划、扶持政策、资金投入、安全保障、市场秩序六个方面的职能职责。尤为值得注意的是,在救助和安全方面,明确将对旅游者的救助保护、提供帮助作为政府的法定职责;在公共服务方面,更是规定了政府为社会公众提供旅游信息咨询、旅游指示标识、旅游目的地风险评估等多项具体的公共服务内容。强化了现代法治政府的施政理念,和当前政府职能转换高度契合。

 

       二是强调利益均衡,保障旅游者和旅游经营者的合法权益。利益均衡是构建和谐社会的本质要求。旅游法进一步强调了旅游者自主选择权、知情权、公平交易权、受尊重权、特殊群体享受便利和优惠等法定权利。同时,也规定了旅游经营者的各项合法权益。譬如,旅游法第十四条规定的旅游者在解决纠纷时不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益,这对制止现实生活中存在的旅游者过度、非理性维权等非法情况具有十分积极的意义。

 

       三是强化了对旅游资源的保护。鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。将社会效益、经济效益、生态效益的统一作为旅游业发展的基本原则。倡导健康、文明、环保的旅游方式,明确了国家对旅游文明的引导,为文明、健康、理性的旅游方式确定法律依据。同时,也明确了旅游规划与环境保护规划的协调统一,将构建和谐生态的价值观念植入法律之中。

 

       四是规范了旅游企业的经营行为。法律明确规定了对旅游经营者的违法经营行为的界定及具体罚则,着力解决当前我国旅游市场中存在的违法现象。将“零负团费”、“承包挂靠”、“加点与购物”等违法行为作为重点整治的对象。为从根本上解决影响我国旅游市场健康发展的几个顽疾提供了法律意义的依据。

 

       五是指明了导游体制改革的方向。对于社会导游而言,旅游法改变了导游人员管理条例规定的社会导游人员在导游服务机构注册的管理方式,明确了相关旅游行业组织负责进行社会导游注册管理的职能。笔者认为,这是将来社会导游管理体制的改革方向。对于旅行社聘用的导游而言,强调了依法订立劳动合同、支付劳动报酬、缴纳社保费用的企业义务,并明确将旅行社要求导游垫付团队服务费用或向导游收取费用列为“禁区”,这也为防止“零负团费”、“宰客欺客”现象的发生确定了基础。

 

       六是填补了公共交通经营者责任规定的法律盲点。旅游法颁布之前,在旅游业实践中,若旅游者报名参加旅行社的旅游团,因为航班误点致使旅游行程延误。按照合同法规定的合同相对性规则,旅游者完全可以以其与旅行社之间建立旅游合同法律关系为由,要求旅行社承担违约责任,然后旅行社在向航空公司追偿。问题是,航空客票是实名的,旅游者是航空客票的持有者,旅行社向旅游者承担违约责任后,因其与航空公司之间不存在任何合同关系而使旅行社向航空公司的追偿成为空谈。这种情况下,旅行社显然就因缺乏必要的救济途径而遭受不必要的损失。旅游法第七十一条规定,由于公共交通经营者的原则造成旅游者人身损害、财产损失的,由公共交通经营者依法承担赔偿责任,旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔。这一规定彻底解决了公共交通经营者的责任承担方式的法律空白,无论对于旅行社还是旅游者的权益保护,均是一个利好的规定。

 

      七是加强了对景区的管理。旅游法规定,景区门票提高价格,应当提前六个月公布,并且应当召开听证会。规定了景区主管部门核定经营最大承载量的义务和责任,明确了景区在门票联票、单项门票销售方面的具体规定,规定了景区和政府在景区可能达到最大承载量时,对旅游者采用疏导、分流措施的法定义务。

 

      八是细化了了安全保障义务的范围。根据我国相关法律规定,经营者对可能危及消费者人身、财产安全的商品或服务应当向消费者作出真实的说明和明确的警示并采取防止危害发生的措施。但是,旅游法之外的其它法律对经营者说明告知义务的范围并未有明确的界定,更谈不上根据旅游活动的基本规律对旅游企业的告知义务的合理限度进行明确解释了,以至于在实践中,往往会出现只要旅游者有人身损害,在案件审理过程中,旅行社没有充分尽到告知义务成为一个完全依靠法官自由裁量来认定的环节。旅游法六十二条规定的告知事项的范围、第八十条规定的说明或者警示的范围基本做到了具体化、明晰化,有利于准确认定旅游经营者的法律责任。

 

       九是明确了新兴业态的管理,统一了责任保险制度。旅游法对农家乐、高风险项目、网络经营者等新型业态的管理作出了具体规定。并将2001年9月1日规定的旅行社责任保险制度推广到旅行社、旅游饭店、旅游交通企业、高风险旅游项目,统一了旅游行业的责任保险制度,这不仅仅有利于旅游企业转嫁经营风险,同时,从根本上说,也是对旅游者权益的一种保护。

 

       十是规定了行政监督检查的具体程序。旅游法不仅明确了旅游行政部门的监督检查对象,也对旅游经营活动中相关部门的职权范围作了一定的划分,明确了旅游行政部门的监督检查职权和程序。国家旅游局颁布将与旅游法同日施行的《旅游行政处罚办法》,也正是依据旅游法这一上位法的相关规定而作出的细化的行政处罚程序性规定,对于旅游行政部门具体行政行为的规范具有十分重要的意义。

 

       旅游业是一个长链产业,涉及国务院的23个部委,涉及110多个产业。旅游法全文112条,关联旅游活动的方方面面,具有“综合法”的特征;旅游法强调政府的职能职责,强调协调、统筹、健康发展的机制,具有“促进法”的特征;旅游法将旅游者和旅游经营者的合法权益保护作为立法宗旨所在,具有“保障法”的特征;旅游法规范了各类旅游活动参与者的地位及相互间关系,细化了市场管理的措施,具有“规范法”的特征。旅游法的颁布实施,对于转变旅游发展方式、规范各类主体之间的关系、保障旅游企业和旅游者的权益发挥了不可替代的作用,为我国从旅游大国发展成为旅游强国奠定了坚实的法律基础。