安泰达“理论看法”|论人民调解协议的法律约束力
发布日期：2021-05-27 来源： 浏览次数：37
【作者简介】：陈杰，1964年出生，中共党员，硕士研究生学历，现为安徽安泰达律师事务所执业律师。陈杰律师于1992年5月至1996年12月在安徽协力律师事务所任律师，其后在安徽省司法厅人民调解处工作。2008年8月至今在安徽安泰达律师事务所任专职律师。曾对省医疗纠纷情况做调查，在期刊上发表“论我省医疗纠纷调解工作的现状、问题及对策”论文。
【正文】：
《人民调解法》第31条规定：“经人民调解委员会调解达成的协议，具有法律约束力，……”那么，人民调解协议的法律约束力的含义到底指什么？《人民调解法》为什么这样规定？怎样保证人民调解协议的法律约束力得以实现？这些问题是广大人民调解工作者所关心的问题，它关系到正确理解贯彻《人民调解法》，关系到人民调解协议能否切实履行，关系到人民调解委员会职能作用的充分发挥，关系到基层社会的和谐与安定。本文试就这些问题进行研究和论证。
一、人民调解协议的本质及其法律约束力的概念
要搞清人民调解协议的法律约束力问题，首先要弄清人民调解协议的本质。人民调解协议的本质是合同。《合同法》第2条第1款规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”合同是一种合意，合同的成立意味着经过要约和承诺双方当事人意思表示一致。人民调解协议是民间纠纷当事人在人民调解委员会主持调解下，在平等协商的基础上，自愿达成的设立、变更、终止民事权利和义务的协议。人民调解的过程，实际上就是民间纠纷当事人在人民调解员主持调解下，进行反复要约和反要约，直至最终承诺的过程（在这个过程中，人民调解员实际上是纠纷当事人要约和承诺的传递者和建议者）。人民调解协议符合合同的法律特征，所以笔者认为人民调解协议的本质是合同。时任最高人民法院常务副院长的曹建明于2002年9月27日在全国人民调解工作会议上，就如何理解和贯彻执行《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）讲意见时指出：“人民调解协议属于特殊的民事合同，在传统民法上称之为和解合同。这类合同属于当事人对其已经发生的争议达成的处理其民事权利义务的合同。鉴于我国现行合同法规定的合同种类中没有和解合同，所以它属于无名合同。”从曹建明讲话中我们可以看出，最高人民法院也认为人民调解协议是一种合同。
根据《合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。”因此，人民调解协议作为一种合同，只要依法成立，就具有法律约束力。因此，人民调解协议的法律约束力在法理上源于其合同的本质。
人民调解协议的法律约束力的概念是什么呢？笔者认为，人民调解协议的法律约束力是指法律对人民调解协议指引、保护、拘束以及有条件的强制执行的效力。人民调解协议的法律约束力有6个特性。一是法律性。指人民调解协议的法律约束力是法律明文规定的，其是国家司法机关做后盾依法保证其实现的。二是指引性。指其以法律的名义、法律的威严指引、促使当事人履行调解协议。三是保护性。指其保护事人的合法权益，保障当事人在协议中的权利得以实现。四是拘束性。指对当事人行为的拘束，当事人的行为必须符合调解协议设定的权利义务关系的要求，当事人必须严格遵守调解协议。除当事人协商同意外或有解除原因外，不允许任何一方当事人任意反悔，擅自变更、解除协议，违反协议。五是人民调解委员会督促性，“人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务”。六是有条件的强制执行性，这里的“条件”有3个：（1）当事人无视法律的指引，拒不履行调解协议；（2）一方当事人行使诉讼权利，提起要求对方当事人履行调解协议的民事诉讼；（3）法院则根据《民事诉讼法》、《人民调解法》、《若干规定》，经审理认为调解协议合法有效后，做出履行调解协议的判决。这里的“强制执行” 指当事人可以根据法院的以上判决申请法院强制执行调解协议。人民调解协议的约束力的这6个特性相互联系、相互依赖、相互依存，有机地结合成一体。实践中，人民调解协议的法律约束力的实现方式最常见的是当事人（经人民调解委员会的教育、劝说）自觉履行协议，这种方式比较经济，省时省力，节约成本。通过诉讼程序运用法院强制力迫使当事人履行协议是人民调解协议的法律约束力实现的最后方式，这种方式相对而言成本较高。
二、关于人民调解协议法律约束力的争论和辩析
在《人民调解法》颁布实施前，理论界对人民调解协议有没有法律约束力存在争论。有人主张人民调解协议有法律约束力，也有人否认人民调解协议有法律约束力。
主张人民调解协议应有法律约束力的理由是：
第一，确认人民调解协议具有法律约束力，符合人民调解委员会的法律地位。《宪法》第111条规定：“……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷……”人民调解制度已作为我国司法制度的重要补充，成为我国的一项重要的法律制度，人民调解委员会的法律地位是非常明确的。如果人民调解协议不具有法律约束力，势必影响宪法赋予人调解委员会的调解民间纠纷职权的行使。
第二，确认人民调解具有法律约束力，有利于纠纷的彻底解决，符合绝大多数人民群众的利益和愿望。群众要求人民调解委员会调解纠纷，就是希望纠纷能够得到及时、彻底的解决。如果调解协议无法律约束力，就意味着调解协议得不到法律保护，影响协议的履行，这不利于纠纷的彻底解决。确认人民调解具有法律约束力，有助于纠纷当事人认真履行协议，彻底解决纠纷，这符合绝大多数人民群众的利益和愿望。
第三，人民调解协议具有法律约束力，有利于增强人民调解员的责任感和工作积极性。人民调解协议具有法律约束力，一方面会促使人民调解员以严肃、认真的态度对待人民调解工作，依法调解；另一方面，调解协议不容许当事人随意废止，人民调解员的劳动得到尊重，也有助于提高人民调解员的工作成就感和工作积极性。
第四，人民调解协议具有法律约束力，有利于提高人民调解委员会的公信力，有利于增强公民的诚信意识和法律意识。人民调解协议具有法律约束力，促使调解协议切实履行，使人民调解委员会保护人民群众合法权益、为群众排难解纷、维护基层社会稳定的作用充分发挥，有利于提高人民调解委员会的公信力。人民调解协议具有法律约束力，促使群众认真、严肃地对待调解协议，有利于消除随意违反调解协议的现象，从而增强公民的诚信意识和法律意识。
第五，人民调解协议具有法律约束力，有利于充分发挥人民调解工作的职能作用，有利于人民调解委员会有效地参与基层社会的民主管理；有利于减轻人民法院的压力，有利于人民调解与司法调解相互配合，从而加强和促进基层民主和法制建设。
否认人民调解协议有法律约束力的观点的理由是：
第一，确认人民调解协议有法律约束力，与人民调解委员会的性质不相称。人民调解委员会不是国家审判机关，而是人民群众实行自我教育、自我约束、自我管理的群众性自治组织。人民调解协议的履行应该由群众内部的自治力量（舆论监督、道德约束、群众的劝说等）来实现。如果赋予人民调解协议法律约束力，当事人可以动用作为群众自治组织的人民调解委员会以外的国家的法律力量来迫使当事人履行，这与人民调解委员会的自治性质不符。
第二，确认人民调解协议具有法律约束力，不符合我国调解体系的系统化、科学化要求。我国除了人民调解以外，还有行政调解和司法调解。这三种调解的性质不同，达成协议的效力也不相同，各具特点、各司其职，构成了科学的调解体系。如果确认人民调解协议具有法律约束力，就会使当事人直接申请法院强制执行调解协议，就把人民调解协议的效力提高到与司法调解同样高的层次，可能冲淡法院司法调解的权威，不利于调解体系的科学化、系统化。
第三、确认人民调解协议具有法律约束力不符合我国人民调解队伍素质的实际情况。调解民间纠纷是一项政策性、法律性很强的工作，调解员需要具有较强的政治素质和较全面的法律知识。只有熟练地掌握和适用法律政策，才能正确地调解千变万化、错综复杂的各类纠纷。而在目前，虽然我国人民调解员的素质正在不断提高，但总体上还没有达到上述要求。如果赋予人民调解协议法律约束力，一概以法律对其确认、维护，势必损害法律的严肃性、公正性。
笔者认为，显然支持人民调解协议应有法律约束力的理由完全成立（前面，本文也结合人民调解协议的合同本质对人民调解协议具有法律约束力进行了论述，就不再重复）。这里，笔者要强调的一点是，《人民调解法》关于人民调解协议具有法律约束力的规定，是在总结人民调解工作长期实践经验的基础上作出的。1957年下半年后的一段时期，我国许多地方把人民调解委员会改为调处组织，授予人民调解委员会强制执行力，强迫当事人执行调处结果，并把这一做法视为“调解工作的新发展”、“社会主义革命中的伟大创举”，结果违背了人民群众的意愿，损害了群众的利益，引起了群众的反感，给人民调解工作带来了不利的影响。1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》对人民调解协议的效力没有作出具体规定，1991年颁布的《民事诉讼法》对人民调解协议的效力同样没有明确规定。由于对人民调解协议的效力规定得不明确，在人民调解实践中，一些当事人对达成的人民调解协议随意反悔，不仅挫伤了人民调解员的工作积极性，而且影响了人民调解委员会的公信力，影响了人民调解工作的开展。《人民调解法》总结两方面的经验教训，明确规定人民调解协议具有法律约束力，既纠正了调解协议效力不明确的现象，又避免了人民调解委员会直接强制当事人履行调解协议的错误做法，是符合当前人民调解工作的实际，是完全正确的。
下面，笔者对否认人民调解协议应有法律约束力的观点进行反驳。
第一，以人民调解委员会是群众自治组织为由，否认人民调解协议有法律约束力的观点是错误的。因为，首先，群众自治组织仍然要遵守宪法、法律。《宪法》第5条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。其次，群众自治并不排斥国家法律对公民合法民事权利的保护。例如，我国实行村民自治，这并不排斥法律对村民住宅所有权、土地承包权等民事权利的保护。再次，根据《合同法》规定，即使是公民与公民之间签定的合同，只要符合法律规定，就有法律约束力，法律就对其予以保护。那么在人民调解委员会主持调解下达成的调解协议，只是在纠纷当事人真实的意思表达之后，加入了调解员依法的劝说、疏导，协议的达成完全基于当事人的自愿，法律为什么就不能保护呢？
第二，以不利于调解体系的科学化、系统化为由，否认人民调解协议的法律约束力的观点也是错误的。首先，此观点认为“如果确认人民调解协议具有法律约束力，就会使当事人直接申请法院强制执行调解协议，”，这就犯了概念不清的错误，它混淆了人民调解协议的法律约束力和强制执行力的概念。强制执行力是指持法律文书直接申请法院强制执行的效力。如持有给付金钱内容的债权文书的公证书可直接申请法院强制执行。如前所述，人民调解协议本身没有直接申请法院强制执行的效力。人民调解协议如要具有强制执行力须具备一定的条件、经过一定的程序。人民调解协议的法律约束力的概念的内涵除包含经过一定的条件、一定的程序取得强制执行力外，还包括法律指引性、保护性、拘束性、人民调解委员会的督促性（大部分调解协议在这几个特性作用下得到履行，通过诉讼程序强制执行的只是少数）。而强制执行力概念的内涵指且仅指直接申请法院强制执行的效力。因此，人民调解协议的法律约束力的概念内涵多，较丰富、复杂。强制执行力概念内涵少，较简约、单一。人民调解协议的法律约束力与强制执行力两者的内涵不同，是两个不同的概念。其次，此观点认为确认人民调解协议具有法律约束力，“就把人民调解协议的效力提高到与司法调解同样高的层次，可能冲淡法院司法调解的权威，不利于调解体系的科学化、系统化”，这也是不对的。人民调解的优势在于，其扎根基层，人民调解员利用人熟、地熟、情况熟的优势，往往以调解员的威望，情、理、法交融的疏导、教育、说服工作，成功地调解纠纷，具有民间性。行政调解大都带有行政管理的成分（或者说与行政管理有一定的联系），其优势在于，在调解过程中，可以结合行政管理职能对当事人进行指导、教育、启发、疏导，对其调解达成的协议，行政机关可动用行政资源、行政力量、行政措施促使其履行。那么行政调解的效力是怎样的呢？根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。再参照《合同法》的规定，只要其内容合法，即是“依法成立的合同”，也具有法律约束力，但没有直接申请法院强制执行的效力，即强制执行力。也就是说，行政机关对民事纠纷调处后达成的调解协议，其效力与人民调解协议的效力处在同一层次。法院的司法调解，是当事人起诉到法院后，由人民法院主持的调解，其带有司法性质。其优势在于，可动用司法资源进行调解，一方当事人如不履行调解达成的协议，另一方可申请法院强制执行。也就是说，其调解协议直接具有强制执行力。在效力层次上（特别是在强制力方面），其显然比人民调解、行政调解高。人民调解具有法律约束力，对三种调解（人民调解、行政调解、司法调解）在各自的性质、优势、特点乃至效力层次上都没有负面影响，因此，并不影响我国调解体系的科学化、系统化。目前，各地都在加强人民调解、行政调解、司法调解的结合。人民调解具有法律约束力，有利于充分发挥人民调解的特色作用，有利于三种调解充分发挥各自的优势，并做到优势互补，相互配合，相互支持，共同为维护人民群众的合法权益，为维护社会的稳定做贡献。
第三，至于人民调解队伍素质问题，绝大多数人民调解员的素质是胜任人民调解工作的。多年来，各级司法行政机关一直通过多种手段不断提高人民调解员素质。比如，严格把握人民调解员的选任、选聘条件，把懂法律、懂政策、有文化的人选任、选聘到人民调解队伍中来；不断地加大对人民调解员的培训力度；举办人民调解员业务竞赛等。司法部基层工作指导司《2011年人国人民调解工作数据统计分析》中的数据显示，2011年，全国广大人民调解组织调解的各类矛盾纠纷中，达成协议后的履行率为93%。当事人达成调解协议后因种种原因起诉至法院的有18695件，约占达成调解协议案件总数的0.2%，其中被法院依法维持的11898件，维持率达63.6%。由此推算，在当事人达成人民调解协议后又起诉至法院的案件中，法院改判率约为36.%，而改判的案件数只占达成调解协议案件总数的0.07%。这些统计数据说明绝大多数人民调解协议内容是合法的、公正的，绝大多数人民调解员能够正确适用法律。
三、保证和提高人民调解协议法律约束力的措施
如本文前面提到的统计数据显示，人民调解协议的履行率为93%，尚有7%的人民调解协议没有得到履行，我们可以在现有法律规定的框架内，采取种种措施，进一步保证和增强人民调解协议的法律约束力，进一步提高调解协议的履行率，最大限度的化解基层社会不和谐因素，维护社会稳定。
（一）依法调解，促使当事人达成合法有效的调解协议
人民调解员要严格遵守人民调解工作依法、自愿、不干涉当事人诉讼权利三项基本原则。在调解纠纷时，首先要查清纠纷事实，做到以事实为根据。其次，要熟练掌握法律法规及有关司法解释知识，严格依法调解。要促使当事人按照调解协议的有效条件达成调解协议。根据《合同法》的精神以及《若干规定》的规定，人民调解协议有效的条件是：（1）当事人具有完全民事行为能力；（2）当事人意思表示真实；（3）不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。要努力避免调解协议无效以及变更或者撤销的情形。再次，在制作人民调解协议书时，要按照司法部《人民调解工作工作若干规定》及司法部规定的格式，做到合法、规范。
（二）促使当事人自觉遵守、履行人民调解协议。
人民调解委员会要向当事人深入宣传《人民调解法》等法律法规的精神，耐心向他们说明违反人民调解协议的害处，做好疏导、教育工作，以理服人，促使当事人自觉遵守、履行人民调解协议，这是保证人民调解协议法律约束力得以实现的最节约、最有效率的方式。
（三）在人民调解协议书中增加违约金条款
人民调解委员会可根据纠纷情况和当事人的诚信程度，在人民调解协议书中增加违约金条款，一方面给有违反调解协议企图的一方造成心理压力，另一方面增加违反调解协议一方的违约成本。比如，在调解有给付金钱内容的债权债务纠纷时，人民调解委员会可经双方当事人同意，在人民调解协议书中写明：债务人还款的金额、期限，如债务人到期不还款时，承担一定数额的违约金。鉴于《担保法》第九十一条规定，定金的数额不得超过主合同标的额的20%，而定金也具有惩罚违约性质，故建议人民调解协议书中违约金的数额，可以参照此条规定，即不得超过调解协议所确定的民事权利、义务指向的标的额的20%。在实践中，有一些人民调解委员会已开始尝试根据纠纷情况在一部分人民调解协议中增添违约金条款。实践证明，这种做法，确实可以增强当事人履行调解协议的意识，有助于调解协议的履行，有助于人民调解协议的法律约束力的实现。
（四）将人民调解协议书依法申请人民法院确认
《人民调解法》第三十二条第一款规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”纠纷当事人各自对对方的诚信或履行调解协议的自觉性有疑虑的，人民调解委员会可动员双方当事人共同申请人民法院司法确认。经法院确认有效的人民调解协议书，就有了强制执行力，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可持人民法院的确认书，直接申请法院强制执行调解协议。
（五）申请对人民调解协议书进行公证
对有债权内容的人民调解协议书，一方当事人对对方当事人的自觉履行存有疑虑的，人民调解委员会可动员当事人将该人民调解协议书送到公证机关申请进行公证。公证机关对该人民调解协议书进行公证后，如债务方当事人不履行，债权方当事人可申请人民法院强制执行。
（六）据人民调解协议申请支付令
根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对于具有给付内容的人民调解协议，人民调解委员会可动员债权人根据《民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。申请书应当写明请求给付金钱或者有价证券的数量和所根据的事实、证据，并附调解协议原件。债务人在收到人民法院的支付令15天后，如不清偿债务，债权人可申请法院强制执行。
【作者简介】：陈杰，1964年出生，中共党员，硕士研究生学历，现为安徽安泰达律师事务所执业律师。陈杰律师于1992年5月至1996年12月在安徽协力律师事务所任律师，其后在安徽省司法厅人民调解处工作。2008年8月至今在安徽安泰达律师事务所任专职律师。曾对省医疗纠纷情况做调查，在期刊上发表“论我省医疗纠纷调解工作的现状、问题及对策”论文。
【正文】：
《人民调解法》第31条规定：“经人民调解委员会调解达成的协议，具有法律约束力，……”那么，人民调解协议的法律约束力的含义到底指什么？《人民调解法》为什么这样规定？怎样保证人民调解协议的法律约束力得以实现？这些问题是广大人民调解工作者所关心的问题，它关系到正确理解贯彻《人民调解法》，关系到人民调解协议能否切实履行，关系到人民调解委员会职能作用的充分发挥，关系到基层社会的和谐与安定。本文试就这些问题进行研究和论证。
一、人民调解协议的本质及其法律约束力的概念
要搞清人民调解协议的法律约束力问题，首先要弄清人民调解协议的本质。人民调解协议的本质是合同。《合同法》第2条第1款规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”合同是一种合意，合同的成立意味着经过要约和承诺双方当事人意思表示一致。人民调解协议是民间纠纷当事人在人民调解委员会主持调解下，在平等协商的基础上，自愿达成的设立、变更、终止民事权利和义务的协议。人民调解的过程，实际上就是民间纠纷当事人在人民调解员主持调解下，进行反复要约和反要约，直至最终承诺的过程（在这个过程中，人民调解员实际上是纠纷当事人要约和承诺的传递者和建议者）。人民调解协议符合合同的法律特征，所以笔者认为人民调解协议的本质是合同。时任最高人民法院常务副院长的曹建明于2002年9月27日在全国人民调解工作会议上，就如何理解和贯彻执行《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）讲意见时指出：“人民调解协议属于特殊的民事合同，在传统民法上称之为和解合同。这类合同属于当事人对其已经发生的争议达成的处理其民事权利义务的合同。鉴于我国现行合同法规定的合同种类中没有和解合同，所以它属于无名合同。”从曹建明讲话中我们可以看出，最高人民法院也认为人民调解协议是一种合同。
根据《合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。”因此，人民调解协议作为一种合同，只要依法成立，就具有法律约束力。因此，人民调解协议的法律约束力在法理上源于其合同的本质。
人民调解协议的法律约束力的概念是什么呢？笔者认为，人民调解协议的法律约束力是指法律对人民调解协议指引、保护、拘束以及有条件的强制执行的效力。人民调解协议的法律约束力有6个特性。一是法律性。指人民调解协议的法律约束力是法律明文规定的，其是国家司法机关做后盾依法保证其实现的。二是指引性。指其以法律的名义、法律的威严指引、促使当事人履行调解协议。三是保护性。指其保护事人的合法权益，保障当事人在协议中的权利得以实现。四是拘束性。指对当事人行为的拘束，当事人的行为必须符合调解协议设定的权利义务关系的要求，当事人必须严格遵守调解协议。除当事人协商同意外或有解除原因外，不允许任何一方当事人任意反悔，擅自变更、解除协议，违反协议。五是人民调解委员会督促性，“人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务”。六是有条件的强制执行性，这里的“条件”有3个：（1）当事人无视法律的指引，拒不履行调解协议；（2）一方当事人行使诉讼权利，提起要求对方当事人履行调解协议的民事诉讼；（3）法院则根据《民事诉讼法》、《人民调解法》、《若干规定》，经审理认为调解协议合法有效后，做出履行调解协议的判决。这里的“强制执行” 指当事人可以根据法院的以上判决申请法院强制执行调解协议。人民调解协议的约束力的这6个特性相互联系、相互依赖、相互依存，有机地结合成一体。实践中，人民调解协议的法律约束力的实现方式最常见的是当事人（经人民调解委员会的教育、劝说）自觉履行协议，这种方式比较经济，省时省力，节约成本。通过诉讼程序运用法院强制力迫使当事人履行协议是人民调解协议的法律约束力实现的最后方式，这种方式相对而言成本较高。
二、关于人民调解协议法律约束力的争论和辩析
在《人民调解法》颁布实施前，理论界对人民调解协议有没有法律约束力存在争论。有人主张人民调解协议有法律约束力，也有人否认人民调解协议有法律约束力。
主张人民调解协议应有法律约束力的理由是：
第一，确认人民调解协议具有法律约束力，符合人民调解委员会的法律地位。《宪法》第111条规定：“……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷……”人民调解制度已作为我国司法制度的重要补充，成为我国的一项重要的法律制度，人民调解委员会的法律地位是非常明确的。如果人民调解协议不具有法律约束力，势必影响宪法赋予人调解委员会的调解民间纠纷职权的行使。
第二，确认人民调解具有法律约束力，有利于纠纷的彻底解决，符合绝大多数人民群众的利益和愿望。群众要求人民调解委员会调解纠纷，就是希望纠纷能够得到及时、彻底的解决。如果调解协议无法律约束力，就意味着调解协议得不到法律保护，影响协议的履行，这不利于纠纷的彻底解决。确认人民调解具有法律约束力，有助于纠纷当事人认真履行协议，彻底解决纠纷，这符合绝大多数人民群众的利益和愿望。
第三，人民调解协议具有法律约束力，有利于增强人民调解员的责任感和工作积极性。人民调解协议具有法律约束力，一方面会促使人民调解员以严肃、认真的态度对待人民调解工作，依法调解；另一方面，调解协议不容许当事人随意废止，人民调解员的劳动得到尊重，也有助于提高人民调解员的工作成就感和工作积极性。
第四，人民调解协议具有法律约束力，有利于提高人民调解委员会的公信力，有利于增强公民的诚信意识和法律意识。人民调解协议具有法律约束力，促使调解协议切实履行，使人民调解委员会保护人民群众合法权益、为群众排难解纷、维护基层社会稳定的作用充分发挥，有利于提高人民调解委员会的公信力。人民调解协议具有法律约束力，促使群众认真、严肃地对待调解协议，有利于消除随意违反调解协议的现象，从而增强公民的诚信意识和法律意识。
第五，人民调解协议具有法律约束力，有利于充分发挥人民调解工作的职能作用，有利于人民调解委员会有效地参与基层社会的民主管理；有利于减轻人民法院的压力，有利于人民调解与司法调解相互配合，从而加强和促进基层民主和法制建设。
否认人民调解协议有法律约束力的观点的理由是：
第一，确认人民调解协议有法律约束力，与人民调解委员会的性质不相称。人民调解委员会不是国家审判机关，而是人民群众实行自我教育、自我约束、自我管理的群众性自治组织。人民调解协议的履行应该由群众内部的自治力量（舆论监督、道德约束、群众的劝说等）来实现。如果赋予人民调解协议法律约束力，当事人可以动用作为群众自治组织的人民调解委员会以外的国家的法律力量来迫使当事人履行，这与人民调解委员会的自治性质不符。
第二，确认人民调解协议具有法律约束力，不符合我国调解体系的系统化、科学化要求。我国除了人民调解以外，还有行政调解和司法调解。这三种调解的性质不同，达成协议的效力也不相同，各具特点、各司其职，构成了科学的调解体系。如果确认人民调解协议具有法律约束力，就会使当事人直接申请法院强制执行调解协议，就把人民调解协议的效力提高到与司法调解同样高的层次，可能冲淡法院司法调解的权威，不利于调解体系的科学化、系统化。
第三、确认人民调解协议具有法律约束力不符合我国人民调解队伍素质的实际情况。调解民间纠纷是一项政策性、法律性很强的工作，调解员需要具有较强的政治素质和较全面的法律知识。只有熟练地掌握和适用法律政策，才能正确地调解千变万化、错综复杂的各类纠纷。而在目前，虽然我国人民调解员的素质正在不断提高，但总体上还没有达到上述要求。如果赋予人民调解协议法律约束力，一概以法律对其确认、维护，势必损害法律的严肃性、公正性。
笔者认为，显然支持人民调解协议应有法律约束力的理由完全成立（前面，本文也结合人民调解协议的合同本质对人民调解协议具有法律约束力进行了论述，就不再重复）。这里，笔者要强调的一点是，《人民调解法》关于人民调解协议具有法律约束力的规定，是在总结人民调解工作长期实践经验的基础上作出的。1957年下半年后的一段时期，我国许多地方把人民调解委员会改为调处组织，授予人民调解委员会强制执行力，强迫当事人执行调处结果，并把这一做法视为“调解工作的新发展”、“社会主义革命中的伟大创举”，结果违背了人民群众的意愿，损害了群众的利益，引起了群众的反感，给人民调解工作带来了不利的影响。1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》对人民调解协议的效力没有作出具体规定，1991年颁布的《民事诉讼法》对人民调解协议的效力同样没有明确规定。由于对人民调解协议的效力规定得不明确，在人民调解实践中，一些当事人对达成的人民调解协议随意反悔，不仅挫伤了人民调解员的工作积极性，而且影响了人民调解委员会的公信力，影响了人民调解工作的开展。《人民调解法》总结两方面的经验教训，明确规定人民调解协议具有法律约束力，既纠正了调解协议效力不明确的现象，又避免了人民调解委员会直接强制当事人履行调解协议的错误做法，是符合当前人民调解工作的实际，是完全正确的。
下面，笔者对否认人民调解协议应有法律约束力的观点进行反驳。
第一，以人民调解委员会是群众自治组织为由，否认人民调解协议有法律约束力的观点是错误的。因为，首先，群众自治组织仍然要遵守宪法、法律。《宪法》第5条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。其次，群众自治并不排斥国家法律对公民合法民事权利的保护。例如，我国实行村民自治，这并不排斥法律对村民住宅所有权、土地承包权等民事权利的保护。再次，根据《合同法》规定，即使是公民与公民之间签定的合同，只要符合法律规定，就有法律约束力，法律就对其予以保护。那么在人民调解委员会主持调解下达成的调解协议，只是在纠纷当事人真实的意思表达之后，加入了调解员依法的劝说、疏导，协议的达成完全基于当事人的自愿，法律为什么就不能保护呢？
第二，以不利于调解体系的科学化、系统化为由，否认人民调解协议的法律约束力的观点也是错误的。首先，此观点认为“如果确认人民调解协议具有法律约束力，就会使当事人直接申请法院强制执行调解协议，”，这就犯了概念不清的错误，它混淆了人民调解协议的法律约束力和强制执行力的概念。强制执行力是指持法律文书直接申请法院强制执行的效力。如持有给付金钱内容的债权文书的公证书可直接申请法院强制执行。如前所述，人民调解协议本身没有直接申请法院强制执行的效力。人民调解协议如要具有强制执行力须具备一定的条件、经过一定的程序。人民调解协议的法律约束力的概念的内涵除包含经过一定的条件、一定的程序取得强制执行力外，还包括法律指引性、保护性、拘束性、人民调解委员会的督促性（大部分调解协议在这几个特性作用下得到履行，通过诉讼程序强制执行的只是少数）。而强制执行力概念的内涵指且仅指直接申请法院强制执行的效力。因此，人民调解协议的法律约束力的概念内涵多，较丰富、复杂。强制执行力概念内涵少，较简约、单一。人民调解协议的法律约束力与强制执行力两者的内涵不同，是两个不同的概念。其次，此观点认为确认人民调解协议具有法律约束力，“就把人民调解协议的效力提高到与司法调解同样高的层次，可能冲淡法院司法调解的权威，不利于调解体系的科学化、系统化”，这也是不对的。人民调解的优势在于，其扎根基层，人民调解员利用人熟、地熟、情况熟的优势，往往以调解员的威望，情、理、法交融的疏导、教育、说服工作，成功地调解纠纷，具有民间性。行政调解大都带有行政管理的成分（或者说与行政管理有一定的联系），其优势在于，在调解过程中，可以结合行政管理职能对当事人进行指导、教育、启发、疏导，对其调解达成的协议，行政机关可动用行政资源、行政力量、行政措施促使其履行。那么行政调解的效力是怎样的呢？根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。再参照《合同法》的规定，只要其内容合法，即是“依法成立的合同”，也具有法律约束力，但没有直接申请法院强制执行的效力，即强制执行力。也就是说，行政机关对民事纠纷调处后达成的调解协议，其效力与人民调解协议的效力处在同一层次。法院的司法调解，是当事人起诉到法院后，由人民法院主持的调解，其带有司法性质。其优势在于，可动用司法资源进行调解，一方当事人如不履行调解达成的协议，另一方可申请法院强制执行。也就是说，其调解协议直接具有强制执行力。在效力层次上（特别是在强制力方面），其显然比人民调解、行政调解高。人民调解具有法律约束力，对三种调解（人民调解、行政调解、司法调解）在各自的性质、优势、特点乃至效力层次上都没有负面影响，因此，并不影响我国调解体系的科学化、系统化。目前，各地都在加强人民调解、行政调解、司法调解的结合。人民调解具有法律约束力，有利于充分发挥人民调解的特色作用，有利于三种调解充分发挥各自的优势，并做到优势互补，相互配合，相互支持，共同为维护人民群众的合法权益，为维护社会的稳定做贡献。
第三，至于人民调解队伍素质问题，绝大多数人民调解员的素质是胜任人民调解工作的。多年来，各级司法行政机关一直通过多种手段不断提高人民调解员素质。比如，严格把握人民调解员的选任、选聘条件，把懂法律、懂政策、有文化的人选任、选聘到人民调解队伍中来；不断地加大对人民调解员的培训力度；举办人民调解员业务竞赛等。司法部基层工作指导司《2011年人国人民调解工作数据统计分析》中的数据显示，2011年，全国广大人民调解组织调解的各类矛盾纠纷中，达成协议后的履行率为93%。当事人达成调解协议后因种种原因起诉至法院的有18695件，约占达成调解协议案件总数的0.2%，其中被法院依法维持的11898件，维持率达63.6%。由此推算，在当事人达成人民调解协议后又起诉至法院的案件中，法院改判率约为36.%，而改判的案件数只占达成调解协议案件总数的0.07%。这些统计数据说明绝大多数人民调解协议内容是合法的、公正的，绝大多数人民调解员能够正确适用法律。
三、保证和提高人民调解协议法律约束力的措施
如本文前面提到的统计数据显示，人民调解协议的履行率为93%，尚有7%的人民调解协议没有得到履行，我们可以在现有法律规定的框架内，采取种种措施，进一步保证和增强人民调解协议的法律约束力，进一步提高调解协议的履行率，最大限度的化解基层社会不和谐因素，维护社会稳定。
（一）依法调解，促使当事人达成合法有效的调解协议
人民调解员要严格遵守人民调解工作依法、自愿、不干涉当事人诉讼权利三项基本原则。在调解纠纷时，首先要查清纠纷事实，做到以事实为根据。其次，要熟练掌握法律法规及有关司法解释知识，严格依法调解。要促使当事人按照调解协议的有效条件达成调解协议。根据《合同法》的精神以及《若干规定》的规定，人民调解协议有效的条件是：（1）当事人具有完全民事行为能力；（2）当事人意思表示真实；（3）不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。要努力避免调解协议无效以及变更或者撤销的情形。再次，在制作人民调解协议书时，要按照司法部《人民调解工作工作若干规定》及司法部规定的格式，做到合法、规范。
（二）促使当事人自觉遵守、履行人民调解协议。
人民调解委员会要向当事人深入宣传《人民调解法》等法律法规的精神，耐心向他们说明违反人民调解协议的害处，做好疏导、教育工作，以理服人，促使当事人自觉遵守、履行人民调解协议，这是保证人民调解协议法律约束力得以实现的最节约、最有效率的方式。
（三）在人民调解协议书中增加违约金条款
人民调解委员会可根据纠纷情况和当事人的诚信程度，在人民调解协议书中增加违约金条款，一方面给有违反调解协议企图的一方造成心理压力，另一方面增加违反调解协议一方的违约成本。比如，在调解有给付金钱内容的债权债务纠纷时，人民调解委员会可经双方当事人同意，在人民调解协议书中写明：债务人还款的金额、期限，如债务人到期不还款时，承担一定数额的违约金。鉴于《担保法》第九十一条规定，定金的数额不得超过主合同标的额的20%，而定金也具有惩罚违约性质，故建议人民调解协议书中违约金的数额，可以参照此条规定，即不得超过调解协议所确定的民事权利、义务指向的标的额的20%。在实践中，有一些人民调解委员会已开始尝试根据纠纷情况在一部分人民调解协议中增添违约金条款。实践证明，这种做法，确实可以增强当事人履行调解协议的意识，有助于调解协议的履行，有助于人民调解协议的法律约束力的实现。
（四）将人民调解协议书依法申请人民法院确认
《人民调解法》第三十二条第一款规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”纠纷当事人各自对对方的诚信或履行调解协议的自觉性有疑虑的，人民调解委员会可动员双方当事人共同申请人民法院司法确认。经法院确认有效的人民调解协议书，就有了强制执行力，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可持人民法院的确认书，直接申请法院强制执行调解协议。
（五）申请对人民调解协议书进行公证
对有债权内容的人民调解协议书，一方当事人对对方当事人的自觉履行存有疑虑的，人民调解委员会可动员当事人将该人民调解协议书送到公证机关申请进行公证。公证机关对该人民调解协议书进行公证后，如债务方当事人不履行，债权方当事人可申请人民法院强制执行。
（六）据人民调解协议申请支付令
根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对于具有给付内容的人民调解协议，人民调解委员会可动员债权人根据《民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。申请书应当写明请求给付金钱或者有价证券的数量和所根据的事实、证据，并附调解协议原件。债务人在收到人民法院的支付令15天后，如不清偿债务，债权人可申请法院强制执行。
