审判权和执行权相分离研究
发布日期：2015-12-18 来源： 浏览次数：4
作者：梅华 梅竹
摘要：中共十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》近期引起社会各界的广泛关注，其中推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点成为司法实务界热议的话题。纵观人民法院的发展历程，审判执行工作经历了从审执合一到审执分离的变革，本文从审判权与执行权之间的关系、“执行难”问题成因的探究、审执分离改革的必然趋势为出发点，对审执分离改革模式及试点方案提出一些想法和建议。通过多种模式同时试点与量化比较，对集中模式的成本与效益进行量化的实证分析，以是否有利于切实解决执行难，维护司法公正，提高司法公信力为标准，然后对改革方向做出理性的选择与决策。
关键词：执行难；审执分离；体制改革；试点
一、审判权与执行权之间的关系
（一）审判权与执行权的通性
1．审判权与执行权的权力属性均属于公权力的范畴。
审判权和执行权的行使主体均是国家司法机构，都担负着保护私权利的重要责任，二者相互支持、相互依赖、密不可分。因此，审判权和执行权都需要进行相应的控制和监督，以防止权力的过度膨胀，造成权力的腐败和滥用。
2．审判权与执行权的权力设置的目的具有盖然性。
审判权和执行权的根本目的都是为了保护合法的私权利不受侵犯。审判的目的在于通过对案件的评断使当事人的权利义务关系明确化，使当事人的合法权利得到应有的保护和救济。执行权的运行使判决确立的应然权利转化为实然权利，将当事人对判决的期待转变成现实。通过执行，当事人能够使自身的合法权利得以根本性的实现。
3．审判权与执行权在法律原则的层面具有相似性。
审判权与执行权的权力属性和目的上具有高度的一致性，二者在法律原则的层面也有许多共同点。例如：审判与执行活动都适用诚信原则。执行直接影响判决确立的权利义务关系能否真正得以实现，对法律的权威有着极其重要的影响。因此，诚信原则应用于执行领域是极为必要的；审判和执行活动也都适用处分原则。在审判活动中，当事人享有处分的权利，既包括对实体权利的处分，也包括对程序权利的处分。在执行活动中，当事人也同样享有处分的权利。债权人可以与债务人协商，达成和解协议解决纠纷，生效的和解协议同样具有法律效力。
（二）审判权与执行权的异性
1、审判权与执行权的权力性质差异性。
第一，审判权与执行权是判断权与实现权的关系。有学者认为，强制性是民事执行权的最本质特征。[1]笔者以为，将执行权视为一种实现权，是根据执行权的目的进行定位，二者无根本差异，仅仅是定位的角度不同。
第二，审判权是一种纯粹的司法权，执行权是区别于审判权的一种独立权力。对于执行权的定位，主要观点有：司法权说、行政权说和独立权力说。笔者认为，执行权应当是一种独立权，是一种与审判权并列的司法权下位权力。
2、审判权与执行权的价值差异性。
公正与效率始终是司法永恒的主题。但是在具体贯彻公正与效率两大价值上，二者又各有不同的侧重点。审判工作相对于执行更加偏重于公正，在二者发生冲突时，审判应当坚持公正优先。在执行中，既要坚持公正，也要坚持效率。但当二者发生冲突之时，执行工作则偏重于效率的价值。这是因为，执行的前提在于案件的判决已发生效力，效率是实现司法正义的最重要因素。
3、审判权与执行权的权力行使前提差异性。
民事执行权的启动基础在于当事人的申请执行，对特定案件也可以依职权移送执行；而审判权是以纠纷的存在为前提并基于诉权而启动和运行，实行“不告不理”。[2]从实现判决所确定的权利的意义上说，执行程序并非是必要的。债务人自觉履行法律义务或当事人并未申请，执行程序便不会启动。
4、审判权与执行权的权力行使程序不同。
审判权的程序由多层面多方式的审判程序组成，依审级的不同，分为一审、二审和再审程序；根据审理对象的不同，分为诉讼程序和非诉讼程序。审判程序具有双向性和中立性的鲜明特征。执行程序则是由执行的一般规定和以及具体的施行的具体措施构成。在程序的特征上，执行程序具有鲜明的单向性和偏向性。
(三)审判权与执行权的辩证统一性
1、审判权是执行权的基础和前提。
审判权对执行权的影响主要表现在 ：一是审判时所确立的案件管辖对执行工作的影响；二是判决书作为执行的重要依据，对执行的名义起决定性作用；三是审前程序对执行的影响。审前程序出现瑕疵，即便审判结束，问题依然未得到有效解决，对以后的执行承担着巨大的压力。
2、执行权是审判权的最终实现保障。
著名法学家耶林说过：“没有强制力的法律，就好像一把不燃烧的火，一缕不发亮的光。”[3]审判作为司法的终局活动，其产生的法律判决需要强制力的保障实施。执行作为一种强制保障，多是体现为静态的保障而非动态的保障。只有当司法的秩序遭到破坏，当事人对生效的法律判决拒绝履行时，通过当事人的申请，静态的司法强制力才会演变为动态的司法强制力。
二、我国执行体制改革的必然性
（一）我国执行体制的特征与弊端
我国的执行机构长期以来一直设在法院内部，是附属于法院的一个职能机构，本身不具有独立性，因此被公众认为“执行权被司法权吸收了”。当然，在法院内部，执行机构的地位或独立性前后是有变化的，总体来说是地位不断提高，作用日益突出。具体在立法上经历了两个阶段的变化：
第一个阶段：合一制模式
1982年新中国第一部《民事诉讼法》确立了该模式。这一模式的典型特征就是审判机构涵盖了或者说是隐含了执行机构，审判机构既审理案件，又执行案件，是标准的“审执合一”体制。其弊端在计划经济占主导地位的当时并没有显现出来，后来随着市场经济的快速发展，需要执行的案件不断增多，合一制模式导致案件积压率越来越高，逐渐不再适应执行实践的实际需要了。
第二个阶段：执行庭模式
1991年修改《民事诉讼法》，改变合一制模式，推行审执分立制度，在法院内部增加了一个专司执行之职的执行庭。虽然立法仅规定，基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。但事实上，各地方法院基本都建立了与审判庭相对应的执行庭，最高人民法院也专门设立了执行办公室。应当说专门设立执行庭是我国执行体制的一大进步，但是仍存在以下弊端：
1、执行机构层次低。
将行使执行权的执行庭与行使审判权的审判庭同视，执行庭在行使执行权时必然受到以指导审判为主要职能的审判委员会，以及本级法院院领导的制约和干涉，不符合执行权的独立性特征，不利于具有行政权属性的执行权的运作，而且会同执行机构应当主要接受上级执行机构的垂直领导原理相冲突。
2、执行管理疲软化。
执行权是国家法律赋予的强制权，执行管理的垂直型、一体化、行政化和集权化是其典型特征。否则，执行权就不可能雷厉风行地落实到实处。而以执行庭表现出来的执行机构，在法律地位上与审判庭完全一致，各级法院的执行庭是相对独立的，上下级法院的执行庭之间只有监督和被监督的关系，而缺乏领导和被领导、管理和被管理、服从与被服从的关系。这种模式的运行结果便是执行权的各自为政，难以形成体现强制执行力威力所需要的合力。
3、审执分立不彻底。
设立执行庭仅达到了一个目的，即禁止审判庭行使执行权。但另外一个方面被严重忽视了，这就是：执行庭还在刑事审判权。因为在执行过程中，会发生各种各样的新型纠纷，比如对生效法律文书的实体性审查、案外人对执行提出异议、债务人提出执行异议、变更、追加被执行主体等。依照法律规定，这些发生在执行领域中的纠纷或争议，需要由行使审判权的审判庭加以解决，执行庭在行使执行实施权的同时，也可以行使执行裁判权。这样，执行人员集执行实施与裁决权于一身，导致权利过大，失去监督，“执行难”“执行乱”的问题开始显现。
4、执行方法单一化。
执行方法与执行体制密切相关，在现行执行体制下，执行方法比较单一，有较大的局限。比如，法院到异地执行会遇到地方保护主义，委托异地法院执行又起不到实际作用。执行力量无法在“全国一盘棋”的格局中灵活调配，难以形成集中性的优势。
上述所有弊端，都是导致执行难、执行乱的主要原因，为解决这些问题，必须首先从执行体制的改革入手。
（二）执行改革及其局限
随着“执行难”问题的显现，中共中央于1999年发布了著名的《11号文件》，该文件转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，号召全党重视和解决执行问题，促使各地撤销了一批地方和部门保护主义文件，这个文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，明确提出对执行体制进行改革的总体构想：在全国建立起对执行机构统一领导、监督，配合得力、运作高效的执行工作体制。2002年8月29日对《刑法》第313条作出立法解释，将协助执行人列为拒不执行法院判决、裁定罪的主体，将干扰执行的国家工作人员列为拒不执行法院判决、裁定罪的共犯，改善了执行司法环境。最高人民法院制订了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，开创了提级执行、指定执行、交叉执行、集中执行的执行工作格局。执行改革的进展和成果集中体现在以下几个方面：
1、改“执行庭”为“执行局”，加强上级执行机构对下级执行机构的直接领导。
2001年4月，最高人民法院去诶那个浙江省绍兴市中级人民法院和福建省厦门市中级人民法院为全国执行机构和执行工作体制改革试点法院。试点的结果，与执行庭仅一字之差的执行局取而代之，成为改革中的执行结构新形势。“执行局模式”强调上下级之间的行政领导关系，这是“执行庭模式”所无法体现的，这是执行体制改革的一大创新和发展。
2、实行执行裁判权和执行实施权的“两权分离”。
鉴于执行裁判权和执行实施权的不同性质，同一机构同时实行两种权力必然引发“执行乱”，因此，在执行改革中，便产生了“两权分离”的改革方案。据此方案，在执行局下面，设立了两个分支行机构，分别行使执行裁判权和实施权。这样既发挥执行裁判权对执行实施权的监督作用，同时也有利于执行实施权的集中行使。2008年《民事诉讼法》修改，在执行程序中增设了执行异议复议、执行监督、案外人异议程序，将执行实施程序与执行救济程序明确区分。
3、在“两权分离”的基础上实行“两级分权”。
2009年《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》和2011年《最高人民法院关于执行权合力配置和科学运行的若干意见》进一步将执行裁判权和执行实施权在行使主体上实现了进一步分离。“两级分权”是“两权分离”基础上进一步实行的分权制衡举措，它是指由基层人民法院集中行使执行实施权，由中级人民法院集中行使执行裁判权。2013年1月1日起开始实施的新《民事诉讼法》及其司法解释，在总结司法实践经验的基础上，丰富了执行措施、完善了执行程序、强化了执行监督。
人民法院内部的审执分离改革，以解决“执行难”问题为导向，在新中国法律体系沿革基础上，不断总结时间的经验教训逐步深入推进，形成了有别于审判工作的执行工作理念和指导原则；执行工作的制度化、规范化、信息化、公开化建设取得长足发展；初步形成了一支专业化、正规化的执行工作队伍。但人民法院内部审执分离改革中存在的局限也需要正视，主要表现在：
1、组织构造复杂，容易造成执行管理体制混乱。
执行局属于法院的内设机构，都属于同一法院领导班子领导，执行局局长属于法院院长领导。同时，下级法院的执行局也属于上级法院执行局垂直领导。这样就是执行局及其局长存在双重行政隶属关系。这种双重领导关系发生冲突时，执行局及其局长听命于谁，将造成尴尬的局面。
2、双重领导关系，容易导致上、下级法院之间关系混乱。
法院行使两种性质权力，其上下、级之间便存在两种不同性质的关系：一是行使审判权时，所形成的是审级监督关系；二是行使执行权时，形成的是垂直领导关系。而法院院长具有同一性，即其既是审判机构的领导，又是执行机构的领导。宪法所界定的上下级法院之间的关系是监督和被监督关系，执行局的设立与法院之间的宪法性关系相背离。
3、执行局工作人员受思维模式影响，工作效能偏低、欠缺专业性。
执行人员大多由来自审判部门的法官充任，法官作为文职人员，直接从事一线的、物理性的强制执行行为本身并不合适，很多人员的思维模式难以实现从审判到执行的转变；而法院自身的政策导向偏重于审判，司法权本身的谦抑性、被动性和执行权本身的扩张性、主动性也常常发生冲突。执行工作在法院内部一方面大量消耗人力资源、一方面又因无法获取优质人力资源而能效偏低。执行工作质效难如人意，执行人员违法违纪、执行信访投诉高发，
从而形成恶性循环。对具体个案来讲，损害的是胜诉当事人的合法权益，从整个社会层面上讲，损害的却是法律尊严与司法权威。
（三）司法实践中审判权和执行权的运行现状
1、“重审轻执”的观念主导，“审执不分”的现象普遍。
目前在我国的司法实践中，存在着“重审轻执”的认识误区，认为执行工作是审判工作的延续，将民事执行看成是民事审判的附属品，很难树立民事执行的权威。1995年《法官法》对法官的定义是“依法行使国家审判权的审判人员”，通篇没有提到“执行官”或“执行员”。司法实践中，人们一般称执行员为“干警”。[4]正因为受重审轻执的观念的影响，使执行权难以独立起来，审执不分的现象在司法实践中普遍存在。审判权旨在确认权力，为了实现公正的价值追求必须保持中立性，执行权旨在实现权利，为了实现效率的价值追求必须保持主动性与强制性，二者不同的权责范围和权利性质决定了其理应有明显界限；将执行权放在法院行使，就算使执行庭或执行局不行使执行裁判权，但不能保证执行裁判权和执行实施权之间的互相渗透和影响，尤其不能确保审判权不会人为地干预执行权。事实上，目前在解决执行难的过程中，往往借用审判原理，比如强调法院的中立性、提出程序公正决定实体公正的执行理念、主张申请执行的当事人应当负担举证责任、在执行程序中举行各种听证会等等。殊不知，审判程序属于诉讼程序，执行程序属于非诉讼程序，二者的原理完全不同，用审判原理来改造执行程序，是基本原理的误用。而之所以导致这种程序原理混用乃至误用现象，根本的原因就在于“审执不分”的观念在作祟。
2、审判与执行在司法工作衔接上脱节，导致执行力度弱、执行效率低。
第一，在审理过程中没有仔细考虑权利实现的可能性，只强调案件的表面解决，不讲究结案的质量，对判决书或调解协议内容的可行性缺乏严格的审查，导致执行依据的执行力较弱；
第二、没有依法追加诉讼当事人，在案件审理中未能依法及时追加或通知必要的当事人参与诉讼，执行过程中变更、追加被执行主体以及案外人异议不断涌现，导致执行程序的拖延，执行效率大受影响，这就为案件的执行带来了后遗问题；
第三、由法院行使执行权，在执行过程中是代表债权人行使执行权的，是无法保持中立的。法官采取暴力性的强制措施，与当事人面对面地对抗，会被人们批评为失去了中立性，与老百姓对法官的形象期待难以合拍，当然会影响其公正形象。执行员总是小心翼翼地促成当事人和解，或者对当事人反复做思想教育工作，执行缺乏应有的威力和刚性；
第四、在审理的过程中，审判人员仅根据法律规定进行机械的裁判，对于在审理过程了解到的债务人的财产线索、居住地址、工作场所等信息并不关注或未记录备查，使执行人员在执行中重复工作。审理中未提示当事人执行中的风险，甚至为安慰当事人情绪盲目承诺案件会在执行中解决，使当事人对于执行期待过高。判决内容也未顾及到在执行过程中将要遭遇的困难、执行的现实可能性以及强制执行所需要的成本，造成执行依据的执行力有限。
三、谋定后动：试点审判权和执行权相分离，综合考量“审执分离”改革涉及各种主客观因素
前面的论述已充分证明，审判执行工作经历了从审执合一到审执分离的变革，现今推动审判权和执行权相分离的体制改革必是解决执行工作中“执行难”、“执行乱”困境的福音。那么，现在必然提出的问题是：“审判分离”采取何种模式才能实现权利及资源的优化配置？这个问题至关重要，需综合考虑改革所涉各种社会因素，审慎决策。
（一）基础评估
执行难问题，从社会公众认知的角度，主要体现为执行到位率和当事人通过执行序实现债权耗时费力，时间、经济、精力成本高昂；从法院自身认知的角度，则主要体现在“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行难求，应执行财产难动，特殊主体难碰”。这些问题产生的原因复杂：
1、外部原因
第一、法律权威尚未绝对树立。以某省为例，2014年新收一审民事案件进入强制执行程序的高达四成，而民事执行案件中以自动履行方式结案的仅占全部执结案件的18.99%、实际执结案件的47.43%，败诉当事人自觉履行生效裁判的比例很低。一些被执行人逃避执行、抗拒执行，地方和部门保护主义、行政干扰也依然存在。
第二、完备的社会诚信体系尚未形成。社会缺乏保护诚信、惩戒失信的社会氛围，财产信息透明度低，被执行人不履行生效法律文书的成本不高、代价不大。
第三、有效的执行联动机制尚未形成。当前执行实践中反映较为突出的是，一些电信部门对调取被执行人通话记录不予配合，一些公安机关对查找、定位被执行人要求不配合，对拘留的被执行人和妨碍执行人员不接收，对移交拒执犯罪不立案等。因缺少法定手段予以惩戒，法院对此也无能为力。
第四、涉及被执行人特殊主体的执行案件阻力较大。对党政机关为被执行人的案件，涉及大型国企或者群体性维稳因素案件的执行，法院往往如履薄冰。
第五、健全的执行法律体系尚未形成。法院对被执行人财产和行踪的查询权、对抗拒和规避执行性能更为的惩戒权规定地仍不全面。
2、内部原因
第一、执行案件数量庞大。以某省为例，2014年受理执行实施案件高达390503件，同比去年增长22.72%。2015年1-3月，受理执行实施案件18.6万件，同比上升28.2%。执行工作陷入案件越办越多的恶性循环。
第二、执行队伍配备不强。经调研、测算，一名执行人员每年饱和工作量为143.36件，个别法院人均办案数甚至超过600件，基层法院执行人员普遍常年处于“超饱和”的工作状态，客观上只能“选择性办公”。
第三、管理机制运行不畅。执行管理体系普遍存在管案缺权威、管事缺力度、管人缺手段的问题。执行干警违法违纪易发、高发。
由此可见，“执行难”的存在，是内外因交织作用的结果，不能单纯归咎于将执行权归置于法院内部的司法体制。如果没有强制执行立法、没有执行环境的好转、没有健全的社会体系相配套，无论执行权是否配置于法院，执行难的问题都将长期存在。故审执分离改革切忌单兵突进，而应与司法体制改革的其他相关内容协调同步推进。
（二）成本考量
尽管对法院而言，将执行权分出去后会大幅减轻工作负担，但对社会整体而言，贸然采取“休克疗法”把执行权完全从法院剥离，短期内可能产生巨大的、难以承受的制度变革成本。
1、法律成本。
将执行权从法院分离，将涉及民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、法院组织法、法官法等大量法律的重大修改。现行有关执行的众多司法解释、规范性文件也须相应进行整理和修改。虽然可以通过制定《强制执行法》一步到位解决立法问题，但立法周期较长，这期间执行权从法院分离的合法性问题将难以得到解决。
2、程序成本。
如果执行权不再由法院行使，在法院裁判生效后，当事人不得不向执行机构申请立卷执行，这样不仅增加了当事人的诉累，甚至可能导致法院和执行机构间“踢皮球”，互相推诿，增加了程序衔接的负担，使司法的矫正正义难以实现。尤其对执行中一些需要法官裁决的事项，如变更追加主体、决定罚款拘留、审查处理异议等，将出现两个完全独立的部门之间移交、等待、解释、磋商等情形，增加了当事人时间负担，也降低了执行效率。
3、人力、物力成本。
将执行权从法院分离，需要重新培训行政机关的公务员实施强制执行，让他们精通民事实体法和程序法、了解执行政策和社情民意，掌握必需的执行技巧，熟悉执行流程。[5]而多年来，法院以内部的审判权和执行权分离为导向，已经投入了巨大的人力、物力，培养了大批执行工作方面的业务骨干，这部分人员的彻底剥离可能造成法院内部的不稳定和人心浮动。此外，法院多年来为执行工作投入的大量执行装备，尤其是执行指挥中心大量的前期软硬件基础设施，都需要重新改造甚至另起炉灶重新建设。
因此，推进审执分离改革，简单推倒重来很可能适得其反，必须坚持符合国情原则，在既有的制度基础上考虑是否有完善的余地，防止由于成本过高二使改革目的难以达到。
（三）试点模型设计
审执分离改革是权力结构调整，而不是简单的权力机构调整，不能将“审执分离”与“行使审判权的机构和行使执行权的机构相分离”简单划等号。执着于在执行机构设置上机械套用权力与机构在性质上完全对应的“机构对应型”，不如从执行权的特征入手，结合本土的权利分配传统和国家权力结构，采取权力与行使该权力人员的身份在性质上相对应的“人员对应型”，以切实解决执行难问题为导向，寻求更加务实的制度安排。如此，只有通过多样性的试点，在实践中比较不同模式的优劣，才有可能在判定种模式才是“审执分离”最佳选择，在此基础上明确改革方向、建立改革模型、进而全面推广。
四、试点方案：多种模式同时试点与量化比较，切实解决“执行难”
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”对于审判权和执行权如何具体分离，目前讨论比较多但尚未形成定论。笔者认为，在推动实行此项执行改革举措过程中，必须坚持问题导向，围绕掣肘执行工作、导致执行难的深层次问题，提出务实有效的对策。
依照我国目前法律的规定，国家执行权主要由人民法院、行政机关和司法行政机关分别行使。对推进审执分离改革，首先应根据不同的执行类型作出有针对性的制度安排。对于刑事执行权，《决定》已经明确提出“统一刑罚执行体制”的要求，刑事执行权今后势必将统一配置给司法行政机关。对于行政执行权，建议区分情形将执行权配置给不同的机关。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。但行政机关行使执行权只有在法律有明文规定的前提下才能被允许。比如，公安机关根据《治安管理处罚条例》作出的拘留决定；税务机关做出的滞纳金处罚决定；
海关及审计部门形式的强制划拨、强制拍卖等等。
对于“审执分离”改革的试点，应重点放在民事执行领域。对此，学理界和实务界有不同的主张，主要有三种观点：一是“彻底外分”、二是“适当外分”、三是“深化内分”。笔者建议将这三种观点模式，选择具有代表性的地区同时开展改革试点，以便进行实证分析比较。
模式一：彻底外分
“彻底外分”模式，就是将整个执行工作从法院分立出去，法院只负责审判工作，对执行工作无论是实施事项还是审查事项均不再负责。
1、 这种模式的试点，还可以进一步细化为以下几种不同方式：
第一、 将执行权交由司法行政机关或公安行使；
第二、 将执行权交由行政综合执法机关行使；
第三、 新设独立的专门行使执行权的机构。
2、这种试点模式成本最高，无论采取何种外分方式，都要解决好几个关键问题：
第一、执行机构与审判机构的有效衔接，处理好审判权与执行权之间的关系，包括执行异议之诉与执行的衔接、执行与破产的衔接、执行与审判监督程序的衔接、追加被执行人和变更执行主体等问题的处理；
第二、在解决司法审判的地方化同时，还要防止因执行权外分行政机关行使而产生的执行地方化问题，否则司法改革去地方化的目的难以实现；
第三、执行时效制度的落实问题；
第四、新设执行队伍的法律素质和执行经验问题。
如果不是将法院执行机构整建制外分，面对复杂的民事执行法律问题，新的执行机构是很难完成繁重的执行任务的。新旧问题交错，若解决不好，整个社会将付出巨大的改革成本。越南就曾将民事执行权从法院切让给行政机关行使，结果民事执行案件出现了双降现象，即执行效率和实际执结案率均明显下降。而且，当事人和其他执行程序参与人要在行政机关和法院之间来回奔波，疲于奔命、苦不堪言。[6]
模式二：适当外分
“适当外分”模式，即执行实施权的外部分离。这种试点模式可以在目前法院内部执行裁决权和执行实施权分离的基础上，将执行实施权从法院剥离，交由垂直管理的、专门行使执行权的行政机关行使，法院仅保留对执行实施的监督权、对执行事项的变更全和执行中其他涉及裁判的裁判权。该模式的优点是制度成本相对不高，而且，我国具有法院内部进行执行裁决权与执行实施权分离改革的经验作为基础，成功的把握较大。具体构想与建议：
1、 组织机构的设置
仿造铁路、中央银行系统，参考海关、反贪局等机构，设立跨地区的执行机构，具体可分为三级：中央一级设立执行总局，在试点地区社市执行局，各区县（市）设执行分局。执行分局可以综合辖区执行案件数量、地域、面积等因素，跨行政区域设置。各级执行局、执行分局实行统一管理，上下级之间实行垂直领导，不对地方政府及其司法行政部门负责，但要向同级人大汇报工作，接受同级人大的监督。各级法院不再设置专门的执行实施机构，仅设置与各级执行局相对应的执行审查机构，如民事执行审查庭。执行审查庭内人名法官若干，不再任命执行员。
2、 执行机构的权力配置
各级执行局专门负责根据各类执行依据行使执行实施权，具体包括：（1）调查权，依申请人提供的财产线索，查证被执行人的财产状况；责令被执行人据实报告财产状况和履行能力；必要时应依职权向有关人员和单位调查被执行人的财产状况。执行人员在进行调查和调查遇阻时，有权采取必要的强制措施排除妨害；（2）实施强制措施权执行人员经调查发现被执行人有可供执行的财产时，可根据动产、不动产和财产权利等不同的执行对象，分别采取查封、扣押、冻结、划拨等强制执行措施；（3）执行财产处分权对已经采取查封、扣押、冻结等强制执行措施的财产，行使实施权的执行人员可根据具体情况在依法委托评估后决定采取强制拍卖、变卖；（4）执行程序中的其他执行实施行为还包括：执行财产变现后，价款的发放；执行款项的收取与支付；参与执行中分配方案的制定与财产分配；送达执行中的各种法律文书；对执行案件向法院提出执行中止、执行终结及执行和解的建议等等。[7]
3、建立相应配套制度
为防止将执行实施权和执行审查权配置于不同国家机关，而可能出现的效率降低、相互掣肘的问题，需建立相应配套制度：（1）必须明确新设立的执行机构，不得以任何行使质疑执行依据的合法性，保障法院裁判等执行依据的终局性、确定力；（2）规定执行机构拒绝实施执行依据的法律责任，防止执行机构怠于履行职责；（3）在法律上扩大协助执行机构的范围，明确协助执行机构的义务，并赋予执行机构制裁不协助执行机构的权力；（4）将执行局办公场所设置于相对应的法院内部，或在各级法院安排各级执行局的专门联络、对接人员。从而在程序转段、对接时更为方便当事人。
模式三：深化内分
法院内部执行权细分，进一步科学配置执行职权。相应的，法院执行机构要依执行权细化的要求而重设。目前，全国四级法院执行机构的部门设置和职责设置不规范，既影响了上级法院的对口监督指导，也妨碍了执行权的有序运转，有必要对执行机构的部门设置和职责作进一步明确和统一。
1、中级以上法院执行机构设立执行指挥中心、执行裁决庭、执行实施庭和执行监督庭等四个部门：
第一、执行指挥中心行使执行统一管理、统一指挥等职能，包括：执行警力调度，执行远程指挥，执行专项活动组织，执行信息化和联动机制建设及执行综合工作。
第二、执行裁决庭审理实体纠纷。对执行过程中涉及的实体问题及责任承担作出判决裁定。在执行机构内部设立执行裁决庭，主要是基于提高执行效率和司法理念统一的考虑。审理的案件类型包括：申请追加、变更被执行人，债务人异议之诉，执行异议之诉，执行异议、复议等。为提高执行效率，可以考虑取消案外人异议审查，由案外人直接提起执行异议之诉。同时，执行裁决庭的案件审限应短于普通程序。
第三、执行实施庭行使执行实施权。实施查控财产、处置兑付等执行行为，对被执行人采取罚款、拘留、限制出境、限制高消费、公布失信被执行人名单等强制执行措施。
第四、执行监督庭受理当事人执行申诉。在民事诉讼法明确当事人可以提出执行申诉的事项，将当事人执行申诉上升为法定救济途径，规范办理程序和结案标准，充分保障当事人的救济权利。
通过上述四个部门职能设置，在执行效率优先的前提下，实现执行权的分权制衡、监督制约和对执行工作的统一管理，促进执行工作高效运转和对当事人合法权益充分保障。对于案件和人员较少的基层法院，可以考虑只设执行指挥中心和执行实施庭，执行裁决庭的职能由民事审判庭行使，执行监督庭的职能由审判监督庭行使。
2、完善执行联动立法，构建执行联动机制
2010年以来，最高人民法院先后与中央19个部门联合会签《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，与金融、工商等部门建立网络执行查控机制，建立失信被执行人名单制度，与中央8个部门和企业会签《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》，协调中办、国办开展涉党政机关执行积案专项清理活动，报请中央政法委开展集中清积活动，协调最高人民检察院、公安部开展打击拒执犯罪专项活动等等。上述工作机制进一步强化了相关部门的联动协助义务，促进了特殊主体履行义务，为执行工作营造了良好的外部环境，彰显法律的权威。但上述机制尚属部门间的协议，推进建立机制的难度大，机制建立后的履行要靠各部门的自觉，缺乏强制约束力。同时，执行专项活动是在相关机制不健全情况下，为阶段性推进某项工作而采取的权宜性工作方式。长远地看，仍应在完善相关制度，实现执行工作常态化上下功夫。所以，在进一步完善执行权规范行使的相关立法同时，重点应对涉及有关单位联动、协助义务、特殊主体案件执行等问题加以立法规定。
第一、以国家立法形式明确和强化相关单位的协助义务。需要以法律形式，明确相关部门的协助义务，规范协助程序和不依法协助的法律后果。
第二、以国家立法形式规定网络“点对点”查控机制建设。执行实践证明，网络“点对点”查控机制是全面查控被执行财产、破解执行难的有效制度，也是执行工作发展的方向。需要以国家立法形式明确公安车管、身份信息、土管、房管等部门的联动义务，推进对被执行人财产的网络全面查控，实现被执行人财产在司法强制执行中的全面公开透明。同时，规范网络“点对点”查控系统的管理和运行，保障公民的隐私安全。
第三、对特殊主体案件执行作出特别规定。对党政机关为被执行人的案件，建议实行提级执行、交叉执行，破除行政权力对执行工作的影响。对于人大代表、政协委员为被执行人的案件，可以考虑在执行期间依法暂停代表委员权力行使，避免滥用代表委员权力妨碍执行，从而促进案件顺利执结。[8]
结语
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将现阶段审执分离改革的着力点定位于“试”，是基于顶层设计与“摸着石头过河”相结合的改革思路，符合我国当前司法实践的科学决策。为了能够进行量化的实证分析比较，各种建议模式都应同时试点。为控制改革成本，试点的区域不宜过大，以不超过地级市范围为宜；试点的时间不宜过短，以2至3年为宜。在经过试点后，对改革试点情况进行全面评估，以实际执结率和执行金额到位率是否明显提升、执行周期是否明显缩短、执行成本是否明显降低为主要指标。对集中模式的成本与效益进行量化的实证分析，以是否有利于切实解决执行难，维护司法公正，提高司法公信力为标准，对集中模式进行比较鉴别，然后对改革方向做出理性的选择与决策。
参考文献
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[8] 吴小鹏：《“审执分离”应坚持内部细分的改革模式》，载《人民法院报》2015年4月29日第8版。
作者：梅华 梅竹
摘要：中共十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》近期引起社会各界的广泛关注，其中推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点成为司法实务界热议的话题。纵观人民法院的发展历程，审判执行工作经历了从审执合一到审执分离的变革，本文从审判权与执行权之间的关系、“执行难”问题成因的探究、审执分离改革的必然趋势为出发点，对审执分离改革模式及试点方案提出一些想法和建议。通过多种模式同时试点与量化比较，对集中模式的成本与效益进行量化的实证分析，以是否有利于切实解决执行难，维护司法公正，提高司法公信力为标准，然后对改革方向做出理性的选择与决策。
关键词：执行难；审执分离；体制改革；试点
一、审判权与执行权之间的关系
（一）审判权与执行权的通性
1．审判权与执行权的权力属性均属于公权力的范畴。
审判权和执行权的行使主体均是国家司法机构，都担负着保护私权利的重要责任，二者相互支持、相互依赖、密不可分。因此，审判权和执行权都需要进行相应的控制和监督，以防止权力的过度膨胀，造成权力的腐败和滥用。
2．审判权与执行权的权力设置的目的具有盖然性。
审判权和执行权的根本目的都是为了保护合法的私权利不受侵犯。审判的目的在于通过对案件的评断使当事人的权利义务关系明确化，使当事人的合法权利得到应有的保护和救济。执行权的运行使判决确立的应然权利转化为实然权利，将当事人对判决的期待转变成现实。通过执行，当事人能够使自身的合法权利得以根本性的实现。
3．审判权与执行权在法律原则的层面具有相似性。
审判权与执行权的权力属性和目的上具有高度的一致性，二者在法律原则的层面也有许多共同点。例如：审判与执行活动都适用诚信原则。执行直接影响判决确立的权利义务关系能否真正得以实现，对法律的权威有着极其重要的影响。因此，诚信原则应用于执行领域是极为必要的；审判和执行活动也都适用处分原则。在审判活动中，当事人享有处分的权利，既包括对实体权利的处分，也包括对程序权利的处分。在执行活动中，当事人也同样享有处分的权利。债权人可以与债务人协商，达成和解协议解决纠纷，生效的和解协议同样具有法律效力。
（二）审判权与执行权的异性
1、审判权与执行权的权力性质差异性。
第一，审判权与执行权是判断权与实现权的关系。有学者认为，强制性是民事执行权的最本质特征。[1]笔者以为，将执行权视为一种实现权，是根据执行权的目的进行定位，二者无根本差异，仅仅是定位的角度不同。
第二，审判权是一种纯粹的司法权，执行权是区别于审判权的一种独立权力。对于执行权的定位，主要观点有：司法权说、行政权说和独立权力说。笔者认为，执行权应当是一种独立权，是一种与审判权并列的司法权下位权力。
2、审判权与执行权的价值差异性。
公正与效率始终是司法永恒的主题。但是在具体贯彻公正与效率两大价值上，二者又各有不同的侧重点。审判工作相对于执行更加偏重于公正，在二者发生冲突时，审判应当坚持公正优先。在执行中，既要坚持公正，也要坚持效率。但当二者发生冲突之时，执行工作则偏重于效率的价值。这是因为，执行的前提在于案件的判决已发生效力，效率是实现司法正义的最重要因素。
3、审判权与执行权的权力行使前提差异性。
民事执行权的启动基础在于当事人的申请执行，对特定案件也可以依职权移送执行；而审判权是以纠纷的存在为前提并基于诉权而启动和运行，实行“不告不理”。[2]从实现判决所确定的权利的意义上说，执行程序并非是必要的。债务人自觉履行法律义务或当事人并未申请，执行程序便不会启动。
4、审判权与执行权的权力行使程序不同。
审判权的程序由多层面多方式的审判程序组成，依审级的不同，分为一审、二审和再审程序；根据审理对象的不同，分为诉讼程序和非诉讼程序。审判程序具有双向性和中立性的鲜明特征。执行程序则是由执行的一般规定和以及具体的施行的具体措施构成。在程序的特征上，执行程序具有鲜明的单向性和偏向性。
(三)审判权与执行权的辩证统一性
1、审判权是执行权的基础和前提。
审判权对执行权的影响主要表现在 ：一是审判时所确立的案件管辖对执行工作的影响；二是判决书作为执行的重要依据，对执行的名义起决定性作用；三是审前程序对执行的影响。审前程序出现瑕疵，即便审判结束，问题依然未得到有效解决，对以后的执行承担着巨大的压力。
2、执行权是审判权的最终实现保障。
著名法学家耶林说过：“没有强制力的法律，就好像一把不燃烧的火，一缕不发亮的光。”[3]审判作为司法的终局活动，其产生的法律判决需要强制力的保障实施。执行作为一种强制保障，多是体现为静态的保障而非动态的保障。只有当司法的秩序遭到破坏，当事人对生效的法律判决拒绝履行时，通过当事人的申请，静态的司法强制力才会演变为动态的司法强制力。
二、我国执行体制改革的必然性
（一）我国执行体制的特征与弊端
我国的执行机构长期以来一直设在法院内部，是附属于法院的一个职能机构，本身不具有独立性，因此被公众认为“执行权被司法权吸收了”。当然，在法院内部，执行机构的地位或独立性前后是有变化的，总体来说是地位不断提高，作用日益突出。具体在立法上经历了两个阶段的变化：
第一个阶段：合一制模式
1982年新中国第一部《民事诉讼法》确立了该模式。这一模式的典型特征就是审判机构涵盖了或者说是隐含了执行机构，审判机构既审理案件，又执行案件，是标准的“审执合一”体制。其弊端在计划经济占主导地位的当时并没有显现出来，后来随着市场经济的快速发展，需要执行的案件不断增多，合一制模式导致案件积压率越来越高，逐渐不再适应执行实践的实际需要了。
第二个阶段：执行庭模式
1991年修改《民事诉讼法》，改变合一制模式，推行审执分立制度，在法院内部增加了一个专司执行之职的执行庭。虽然立法仅规定，基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。但事实上，各地方法院基本都建立了与审判庭相对应的执行庭，最高人民法院也专门设立了执行办公室。应当说专门设立执行庭是我国执行体制的一大进步，但是仍存在以下弊端：
1、执行机构层次低。
将行使执行权的执行庭与行使审判权的审判庭同视，执行庭在行使执行权时必然受到以指导审判为主要职能的审判委员会，以及本级法院院领导的制约和干涉，不符合执行权的独立性特征，不利于具有行政权属性的执行权的运作，而且会同执行机构应当主要接受上级执行机构的垂直领导原理相冲突。
2、执行管理疲软化。
执行权是国家法律赋予的强制权，执行管理的垂直型、一体化、行政化和集权化是其典型特征。否则，执行权就不可能雷厉风行地落实到实处。而以执行庭表现出来的执行机构，在法律地位上与审判庭完全一致，各级法院的执行庭是相对独立的，上下级法院的执行庭之间只有监督和被监督的关系，而缺乏领导和被领导、管理和被管理、服从与被服从的关系。这种模式的运行结果便是执行权的各自为政，难以形成体现强制执行力威力所需要的合力。
3、审执分立不彻底。
设立执行庭仅达到了一个目的，即禁止审判庭行使执行权。但另外一个方面被严重忽视了，这就是：执行庭还在刑事审判权。因为在执行过程中，会发生各种各样的新型纠纷，比如对生效法律文书的实体性审查、案外人对执行提出异议、债务人提出执行异议、变更、追加被执行主体等。依照法律规定，这些发生在执行领域中的纠纷或争议，需要由行使审判权的审判庭加以解决，执行庭在行使执行实施权的同时，也可以行使执行裁判权。这样，执行人员集执行实施与裁决权于一身，导致权利过大，失去监督，“执行难”“执行乱”的问题开始显现。
4、执行方法单一化。
执行方法与执行体制密切相关，在现行执行体制下，执行方法比较单一，有较大的局限。比如，法院到异地执行会遇到地方保护主义，委托异地法院执行又起不到实际作用。执行力量无法在“全国一盘棋”的格局中灵活调配，难以形成集中性的优势。
上述所有弊端，都是导致执行难、执行乱的主要原因，为解决这些问题，必须首先从执行体制的改革入手。
（二）执行改革及其局限
随着“执行难”问题的显现，中共中央于1999年发布了著名的《11号文件》，该文件转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，号召全党重视和解决执行问题，促使各地撤销了一批地方和部门保护主义文件，这个文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，明确提出对执行体制进行改革的总体构想：在全国建立起对执行机构统一领导、监督，配合得力、运作高效的执行工作体制。2002年8月29日对《刑法》第313条作出立法解释，将协助执行人列为拒不执行法院判决、裁定罪的主体，将干扰执行的国家工作人员列为拒不执行法院判决、裁定罪的共犯，改善了执行司法环境。最高人民法院制订了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，开创了提级执行、指定执行、交叉执行、集中执行的执行工作格局。执行改革的进展和成果集中体现在以下几个方面：
1、改“执行庭”为“执行局”，加强上级执行机构对下级执行机构的直接领导。
2001年4月，最高人民法院去诶那个浙江省绍兴市中级人民法院和福建省厦门市中级人民法院为全国执行机构和执行工作体制改革试点法院。试点的结果，与执行庭仅一字之差的执行局取而代之，成为改革中的执行结构新形势。“执行局模式”强调上下级之间的行政领导关系，这是“执行庭模式”所无法体现的，这是执行体制改革的一大创新和发展。
2、实行执行裁判权和执行实施权的“两权分离”。
鉴于执行裁判权和执行实施权的不同性质，同一机构同时实行两种权力必然引发“执行乱”，因此，在执行改革中，便产生了“两权分离”的改革方案。据此方案，在执行局下面，设立了两个分支行机构，分别行使执行裁判权和实施权。这样既发挥执行裁判权对执行实施权的监督作用，同时也有利于执行实施权的集中行使。2008年《民事诉讼法》修改，在执行程序中增设了执行异议复议、执行监督、案外人异议程序，将执行实施程序与执行救济程序明确区分。
3、在“两权分离”的基础上实行“两级分权”。
2009年《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》和2011年《最高人民法院关于执行权合力配置和科学运行的若干意见》进一步将执行裁判权和执行实施权在行使主体上实现了进一步分离。“两级分权”是“两权分离”基础上进一步实行的分权制衡举措，它是指由基层人民法院集中行使执行实施权，由中级人民法院集中行使执行裁判权。2013年1月1日起开始实施的新《民事诉讼法》及其司法解释，在总结司法实践经验的基础上，丰富了执行措施、完善了执行程序、强化了执行监督。
人民法院内部的审执分离改革，以解决“执行难”问题为导向，在新中国法律体系沿革基础上，不断总结时间的经验教训逐步深入推进，形成了有别于审判工作的执行工作理念和指导原则；执行工作的制度化、规范化、信息化、公开化建设取得长足发展；初步形成了一支专业化、正规化的执行工作队伍。但人民法院内部审执分离改革中存在的局限也需要正视，主要表现在：
1、组织构造复杂，容易造成执行管理体制混乱。
执行局属于法院的内设机构，都属于同一法院领导班子领导，执行局局长属于法院院长领导。同时，下级法院的执行局也属于上级法院执行局垂直领导。这样就是执行局及其局长存在双重行政隶属关系。这种双重领导关系发生冲突时，执行局及其局长听命于谁，将造成尴尬的局面。
2、双重领导关系，容易导致上、下级法院之间关系混乱。
法院行使两种性质权力，其上下、级之间便存在两种不同性质的关系：一是行使审判权时，所形成的是审级监督关系；二是行使执行权时，形成的是垂直领导关系。而法院院长具有同一性，即其既是审判机构的领导，又是执行机构的领导。宪法所界定的上下级法院之间的关系是监督和被监督关系，执行局的设立与法院之间的宪法性关系相背离。
3、执行局工作人员受思维模式影响，工作效能偏低、欠缺专业性。
执行人员大多由来自审判部门的法官充任，法官作为文职人员，直接从事一线的、物理性的强制执行行为本身并不合适，很多人员的思维模式难以实现从审判到执行的转变；而法院自身的政策导向偏重于审判，司法权本身的谦抑性、被动性和执行权本身的扩张性、主动性也常常发生冲突。执行工作在法院内部一方面大量消耗人力资源、一方面又因无法获取优质人力资源而能效偏低。执行工作质效难如人意，执行人员违法违纪、执行信访投诉高发，
从而形成恶性循环。对具体个案来讲，损害的是胜诉当事人的合法权益，从整个社会层面上讲，损害的却是法律尊严与司法权威。
（三）司法实践中审判权和执行权的运行现状
1、“重审轻执”的观念主导，“审执不分”的现象普遍。
目前在我国的司法实践中，存在着“重审轻执”的认识误区，认为执行工作是审判工作的延续，将民事执行看成是民事审判的附属品，很难树立民事执行的权威。1995年《法官法》对法官的定义是“依法行使国家审判权的审判人员”，通篇没有提到“执行官”或“执行员”。司法实践中，人们一般称执行员为“干警”。[4]正因为受重审轻执的观念的影响，使执行权难以独立起来，审执不分的现象在司法实践中普遍存在。审判权旨在确认权力，为了实现公正的价值追求必须保持中立性，执行权旨在实现权利，为了实现效率的价值追求必须保持主动性与强制性，二者不同的权责范围和权利性质决定了其理应有明显界限；将执行权放在法院行使，就算使执行庭或执行局不行使执行裁判权，但不能保证执行裁判权和执行实施权之间的互相渗透和影响，尤其不能确保审判权不会人为地干预执行权。事实上，目前在解决执行难的过程中，往往借用审判原理，比如强调法院的中立性、提出程序公正决定实体公正的执行理念、主张申请执行的当事人应当负担举证责任、在执行程序中举行各种听证会等等。殊不知，审判程序属于诉讼程序，执行程序属于非诉讼程序，二者的原理完全不同，用审判原理来改造执行程序，是基本原理的误用。而之所以导致这种程序原理混用乃至误用现象，根本的原因就在于“审执不分”的观念在作祟。
2、审判与执行在司法工作衔接上脱节，导致执行力度弱、执行效率低。
第一，在审理过程中没有仔细考虑权利实现的可能性，只强调案件的表面解决，不讲究结案的质量，对判决书或调解协议内容的可行性缺乏严格的审查，导致执行依据的执行力较弱；
第二、没有依法追加诉讼当事人，在案件审理中未能依法及时追加或通知必要的当事人参与诉讼，执行过程中变更、追加被执行主体以及案外人异议不断涌现，导致执行程序的拖延，执行效率大受影响，这就为案件的执行带来了后遗问题；
第三、由法院行使执行权，在执行过程中是代表债权人行使执行权的，是无法保持中立的。法官采取暴力性的强制措施，与当事人面对面地对抗，会被人们批评为失去了中立性，与老百姓对法官的形象期待难以合拍，当然会影响其公正形象。执行员总是小心翼翼地促成当事人和解，或者对当事人反复做思想教育工作，执行缺乏应有的威力和刚性；
第四、在审理的过程中，审判人员仅根据法律规定进行机械的裁判，对于在审理过程了解到的债务人的财产线索、居住地址、工作场所等信息并不关注或未记录备查，使执行人员在执行中重复工作。审理中未提示当事人执行中的风险，甚至为安慰当事人情绪盲目承诺案件会在执行中解决，使当事人对于执行期待过高。判决内容也未顾及到在执行过程中将要遭遇的困难、执行的现实可能性以及强制执行所需要的成本，造成执行依据的执行力有限。
三、谋定后动：试点审判权和执行权相分离，综合考量“审执分离”改革涉及各种主客观因素
前面的论述已充分证明，审判执行工作经历了从审执合一到审执分离的变革，现今推动审判权和执行权相分离的体制改革必是解决执行工作中“执行难”、“执行乱”困境的福音。那么，现在必然提出的问题是：“审判分离”采取何种模式才能实现权利及资源的优化配置？这个问题至关重要，需综合考虑改革所涉各种社会因素，审慎决策。
（一）基础评估
执行难问题，从社会公众认知的角度，主要体现为执行到位率和当事人通过执行序实现债权耗时费力，时间、经济、精力成本高昂；从法院自身认知的角度，则主要体现在“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行难求，应执行财产难动，特殊主体难碰”。这些问题产生的原因复杂：
1、外部原因
第一、法律权威尚未绝对树立。以某省为例，2014年新收一审民事案件进入强制执行程序的高达四成，而民事执行案件中以自动履行方式结案的仅占全部执结案件的18.99%、实际执结案件的47.43%，败诉当事人自觉履行生效裁判的比例很低。一些被执行人逃避执行、抗拒执行，地方和部门保护主义、行政干扰也依然存在。
第二、完备的社会诚信体系尚未形成。社会缺乏保护诚信、惩戒失信的社会氛围，财产信息透明度低，被执行人不履行生效法律文书的成本不高、代价不大。
第三、有效的执行联动机制尚未形成。当前执行实践中反映较为突出的是，一些电信部门对调取被执行人通话记录不予配合，一些公安机关对查找、定位被执行人要求不配合，对拘留的被执行人和妨碍执行人员不接收，对移交拒执犯罪不立案等。因缺少法定手段予以惩戒，法院对此也无能为力。
第四、涉及被执行人特殊主体的执行案件阻力较大。对党政机关为被执行人的案件，涉及大型国企或者群体性维稳因素案件的执行，法院往往如履薄冰。
第五、健全的执行法律体系尚未形成。法院对被执行人财产和行踪的查询权、对抗拒和规避执行性能更为的惩戒权规定地仍不全面。
2、内部原因
第一、执行案件数量庞大。以某省为例，2014年受理执行实施案件高达390503件，同比去年增长22.72%。2015年1-3月，受理执行实施案件18.6万件，同比上升28.2%。执行工作陷入案件越办越多的恶性循环。
第二、执行队伍配备不强。经调研、测算，一名执行人员每年饱和工作量为143.36件，个别法院人均办案数甚至超过600件，基层法院执行人员普遍常年处于“超饱和”的工作状态，客观上只能“选择性办公”。
第三、管理机制运行不畅。执行管理体系普遍存在管案缺权威、管事缺力度、管人缺手段的问题。执行干警违法违纪易发、高发。
由此可见，“执行难”的存在，是内外因交织作用的结果，不能单纯归咎于将执行权归置于法院内部的司法体制。如果没有强制执行立法、没有执行环境的好转、没有健全的社会体系相配套，无论执行权是否配置于法院，执行难的问题都将长期存在。故审执分离改革切忌单兵突进，而应与司法体制改革的其他相关内容协调同步推进。
（二）成本考量
尽管对法院而言，将执行权分出去后会大幅减轻工作负担，但对社会整体而言，贸然采取“休克疗法”把执行权完全从法院剥离，短期内可能产生巨大的、难以承受的制度变革成本。
1、法律成本。
将执行权从法院分离，将涉及民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、法院组织法、法官法等大量法律的重大修改。现行有关执行的众多司法解释、规范性文件也须相应进行整理和修改。虽然可以通过制定《强制执行法》一步到位解决立法问题，但立法周期较长，这期间执行权从法院分离的合法性问题将难以得到解决。
2、程序成本。
如果执行权不再由法院行使，在法院裁判生效后，当事人不得不向执行机构申请立卷执行，这样不仅增加了当事人的诉累，甚至可能导致法院和执行机构间“踢皮球”，互相推诿，增加了程序衔接的负担，使司法的矫正正义难以实现。尤其对执行中一些需要法官裁决的事项，如变更追加主体、决定罚款拘留、审查处理异议等，将出现两个完全独立的部门之间移交、等待、解释、磋商等情形，增加了当事人时间负担，也降低了执行效率。
3、人力、物力成本。
将执行权从法院分离，需要重新培训行政机关的公务员实施强制执行，让他们精通民事实体法和程序法、了解执行政策和社情民意，掌握必需的执行技巧，熟悉执行流程。[5]而多年来，法院以内部的审判权和执行权分离为导向，已经投入了巨大的人力、物力，培养了大批执行工作方面的业务骨干，这部分人员的彻底剥离可能造成法院内部的不稳定和人心浮动。此外，法院多年来为执行工作投入的大量执行装备，尤其是执行指挥中心大量的前期软硬件基础设施，都需要重新改造甚至另起炉灶重新建设。
因此，推进审执分离改革，简单推倒重来很可能适得其反，必须坚持符合国情原则，在既有的制度基础上考虑是否有完善的余地，防止由于成本过高二使改革目的难以达到。
（三）试点模型设计
审执分离改革是权力结构调整，而不是简单的权力机构调整，不能将“审执分离”与“行使审判权的机构和行使执行权的机构相分离”简单划等号。执着于在执行机构设置上机械套用权力与机构在性质上完全对应的“机构对应型”，不如从执行权的特征入手，结合本土的权利分配传统和国家权力结构，采取权力与行使该权力人员的身份在性质上相对应的“人员对应型”，以切实解决执行难问题为导向，寻求更加务实的制度安排。如此，只有通过多样性的试点，在实践中比较不同模式的优劣，才有可能在判定种模式才是“审执分离”最佳选择，在此基础上明确改革方向、建立改革模型、进而全面推广。
四、试点方案：多种模式同时试点与量化比较，切实解决“执行难”
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”对于审判权和执行权如何具体分离，目前讨论比较多但尚未形成定论。笔者认为，在推动实行此项执行改革举措过程中，必须坚持问题导向，围绕掣肘执行工作、导致执行难的深层次问题，提出务实有效的对策。
依照我国目前法律的规定，国家执行权主要由人民法院、行政机关和司法行政机关分别行使。对推进审执分离改革，首先应根据不同的执行类型作出有针对性的制度安排。对于刑事执行权，《决定》已经明确提出“统一刑罚执行体制”的要求，刑事执行权今后势必将统一配置给司法行政机关。对于行政执行权，建议区分情形将执行权配置给不同的机关。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。但行政机关行使执行权只有在法律有明文规定的前提下才能被允许。比如，公安机关根据《治安管理处罚条例》作出的拘留决定；税务机关做出的滞纳金处罚决定；
海关及审计部门形式的强制划拨、强制拍卖等等。
对于“审执分离”改革的试点，应重点放在民事执行领域。对此，学理界和实务界有不同的主张，主要有三种观点：一是“彻底外分”、二是“适当外分”、三是“深化内分”。笔者建议将这三种观点模式，选择具有代表性的地区同时开展改革试点，以便进行实证分析比较。
模式一：彻底外分
“彻底外分”模式，就是将整个执行工作从法院分立出去，法院只负责审判工作，对执行工作无论是实施事项还是审查事项均不再负责。
1、 这种模式的试点，还可以进一步细化为以下几种不同方式：
第一、 将执行权交由司法行政机关或公安行使；
第二、 将执行权交由行政综合执法机关行使；
第三、 新设独立的专门行使执行权的机构。
2、这种试点模式成本最高，无论采取何种外分方式，都要解决好几个关键问题：
第一、执行机构与审判机构的有效衔接，处理好审判权与执行权之间的关系，包括执行异议之诉与执行的衔接、执行与破产的衔接、执行与审判监督程序的衔接、追加被执行人和变更执行主体等问题的处理；
第二、在解决司法审判的地方化同时，还要防止因执行权外分行政机关行使而产生的执行地方化问题，否则司法改革去地方化的目的难以实现；
第三、执行时效制度的落实问题；
第四、新设执行队伍的法律素质和执行经验问题。
如果不是将法院执行机构整建制外分，面对复杂的民事执行法律问题，新的执行机构是很难完成繁重的执行任务的。新旧问题交错，若解决不好，整个社会将付出巨大的改革成本。越南就曾将民事执行权从法院切让给行政机关行使，结果民事执行案件出现了双降现象，即执行效率和实际执结案率均明显下降。而且，当事人和其他执行程序参与人要在行政机关和法院之间来回奔波，疲于奔命、苦不堪言。[6]
模式二：适当外分
“适当外分”模式，即执行实施权的外部分离。这种试点模式可以在目前法院内部执行裁决权和执行实施权分离的基础上，将执行实施权从法院剥离，交由垂直管理的、专门行使执行权的行政机关行使，法院仅保留对执行实施的监督权、对执行事项的变更全和执行中其他涉及裁判的裁判权。该模式的优点是制度成本相对不高，而且，我国具有法院内部进行执行裁决权与执行实施权分离改革的经验作为基础，成功的把握较大。具体构想与建议：
1、 组织机构的设置
仿造铁路、中央银行系统，参考海关、反贪局等机构，设立跨地区的执行机构，具体可分为三级：中央一级设立执行总局，在试点地区社市执行局，各区县（市）设执行分局。执行分局可以综合辖区执行案件数量、地域、面积等因素，跨行政区域设置。各级执行局、执行分局实行统一管理，上下级之间实行垂直领导，不对地方政府及其司法行政部门负责，但要向同级人大汇报工作，接受同级人大的监督。各级法院不再设置专门的执行实施机构，仅设置与各级执行局相对应的执行审查机构，如民事执行审查庭。执行审查庭内人名法官若干，不再任命执行员。
2、 执行机构的权力配置
各级执行局专门负责根据各类执行依据行使执行实施权，具体包括：（1）调查权，依申请人提供的财产线索，查证被执行人的财产状况；责令被执行人据实报告财产状况和履行能力；必要时应依职权向有关人员和单位调查被执行人的财产状况。执行人员在进行调查和调查遇阻时，有权采取必要的强制措施排除妨害；（2）实施强制措施权执行人员经调查发现被执行人有可供执行的财产时，可根据动产、不动产和财产权利等不同的执行对象，分别采取查封、扣押、冻结、划拨等强制执行措施；（3）执行财产处分权对已经采取查封、扣押、冻结等强制执行措施的财产，行使实施权的执行人员可根据具体情况在依法委托评估后决定采取强制拍卖、变卖；（4）执行程序中的其他执行实施行为还包括：执行财产变现后，价款的发放；执行款项的收取与支付；参与执行中分配方案的制定与财产分配；送达执行中的各种法律文书；对执行案件向法院提出执行中止、执行终结及执行和解的建议等等。[7]
3、建立相应配套制度
为防止将执行实施权和执行审查权配置于不同国家机关，而可能出现的效率降低、相互掣肘的问题，需建立相应配套制度：（1）必须明确新设立的执行机构，不得以任何行使质疑执行依据的合法性，保障法院裁判等执行依据的终局性、确定力；（2）规定执行机构拒绝实施执行依据的法律责任，防止执行机构怠于履行职责；（3）在法律上扩大协助执行机构的范围，明确协助执行机构的义务，并赋予执行机构制裁不协助执行机构的权力；（4）将执行局办公场所设置于相对应的法院内部，或在各级法院安排各级执行局的专门联络、对接人员。从而在程序转段、对接时更为方便当事人。
模式三：深化内分
法院内部执行权细分，进一步科学配置执行职权。相应的，法院执行机构要依执行权细化的要求而重设。目前，全国四级法院执行机构的部门设置和职责设置不规范，既影响了上级法院的对口监督指导，也妨碍了执行权的有序运转，有必要对执行机构的部门设置和职责作进一步明确和统一。
1、中级以上法院执行机构设立执行指挥中心、执行裁决庭、执行实施庭和执行监督庭等四个部门：
第一、执行指挥中心行使执行统一管理、统一指挥等职能，包括：执行警力调度，执行远程指挥，执行专项活动组织，执行信息化和联动机制建设及执行综合工作。
第二、执行裁决庭审理实体纠纷。对执行过程中涉及的实体问题及责任承担作出判决裁定。在执行机构内部设立执行裁决庭，主要是基于提高执行效率和司法理念统一的考虑。审理的案件类型包括：申请追加、变更被执行人，债务人异议之诉，执行异议之诉，执行异议、复议等。为提高执行效率，可以考虑取消案外人异议审查，由案外人直接提起执行异议之诉。同时，执行裁决庭的案件审限应短于普通程序。
第三、执行实施庭行使执行实施权。实施查控财产、处置兑付等执行行为，对被执行人采取罚款、拘留、限制出境、限制高消费、公布失信被执行人名单等强制执行措施。
第四、执行监督庭受理当事人执行申诉。在民事诉讼法明确当事人可以提出执行申诉的事项，将当事人执行申诉上升为法定救济途径，规范办理程序和结案标准，充分保障当事人的救济权利。
通过上述四个部门职能设置，在执行效率优先的前提下，实现执行权的分权制衡、监督制约和对执行工作的统一管理，促进执行工作高效运转和对当事人合法权益充分保障。对于案件和人员较少的基层法院，可以考虑只设执行指挥中心和执行实施庭，执行裁决庭的职能由民事审判庭行使，执行监督庭的职能由审判监督庭行使。
2、完善执行联动立法，构建执行联动机制
2010年以来，最高人民法院先后与中央19个部门联合会签《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，与金融、工商等部门建立网络执行查控机制，建立失信被执行人名单制度，与中央8个部门和企业会签《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》，协调中办、国办开展涉党政机关执行积案专项清理活动，报请中央政法委开展集中清积活动，协调最高人民检察院、公安部开展打击拒执犯罪专项活动等等。上述工作机制进一步强化了相关部门的联动协助义务，促进了特殊主体履行义务，为执行工作营造了良好的外部环境，彰显法律的权威。但上述机制尚属部门间的协议，推进建立机制的难度大，机制建立后的履行要靠各部门的自觉，缺乏强制约束力。同时，执行专项活动是在相关机制不健全情况下，为阶段性推进某项工作而采取的权宜性工作方式。长远地看，仍应在完善相关制度，实现执行工作常态化上下功夫。所以，在进一步完善执行权规范行使的相关立法同时，重点应对涉及有关单位联动、协助义务、特殊主体案件执行等问题加以立法规定。
第一、以国家立法形式明确和强化相关单位的协助义务。需要以法律形式，明确相关部门的协助义务，规范协助程序和不依法协助的法律后果。
第二、以国家立法形式规定网络“点对点”查控机制建设。执行实践证明，网络“点对点”查控机制是全面查控被执行财产、破解执行难的有效制度，也是执行工作发展的方向。需要以国家立法形式明确公安车管、身份信息、土管、房管等部门的联动义务，推进对被执行人财产的网络全面查控，实现被执行人财产在司法强制执行中的全面公开透明。同时，规范网络“点对点”查控系统的管理和运行，保障公民的隐私安全。
第三、对特殊主体案件执行作出特别规定。对党政机关为被执行人的案件，建议实行提级执行、交叉执行，破除行政权力对执行工作的影响。对于人大代表、政协委员为被执行人的案件，可以考虑在执行期间依法暂停代表委员权力行使，避免滥用代表委员权力妨碍执行，从而促进案件顺利执结。[8]
结语
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将现阶段审执分离改革的着力点定位于“试”，是基于顶层设计与“摸着石头过河”相结合的改革思路，符合我国当前司法实践的科学决策。为了能够进行量化的实证分析比较，各种建议模式都应同时试点。为控制改革成本，试点的区域不宜过大，以不超过地级市范围为宜；试点的时间不宜过短，以2至3年为宜。在经过试点后，对改革试点情况进行全面评估，以实际执结率和执行金额到位率是否明显提升、执行周期是否明显缩短、执行成本是否明显降低为主要指标。对集中模式的成本与效益进行量化的实证分析，以是否有利于切实解决执行难，维护司法公正，提高司法公信力为标准，对集中模式进行比较鉴别，然后对改革方向做出理性的选择与决策。
参考文献
[1]童心：《民事执行权与民事审判权关系探析》，《法律适用》，2008年第1期，第144页。
[2]童兆洪：《论民事执行权的定位》，《法律适用》，2003年第9期，第33页。
[3][美]博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社2004年版，第116页。
[4]杨荣新、谭秋桂：《执行改革与强制执行立法》；张启楣《执行改革理论与实证》，人民法院出版社2002年版，第197页。
[5]江必新：《强制执行法理论与实务》，中国法制出版社2014年6月第1版，第49页。
[6]肖建国：《民事执行权和审判权应在法院内实行分离》，载《法制日报》2014年11月26日。
[7]童兆洪：《民事执行权的配置及运行设计》[J].浙江社会科学出版社2002年版，第84页。
[8] 吴小鹏：《“审执分离”应坚持内部细分的改革模式》，载《人民法院报》2015年4月29日第8版。
